篇一：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
政治—行政二分法的基本内涵与理论价值
政治行政二分原则作为公共行政学一个里程碑式的理论，一直以来被公认为是现代公共行政的逻辑起点，开创了西方公共行政学研究的先河。
政治与行政二分的理论意义在于将行政管理研究独立于政治领域，从而使得行政学成为一门独立的学科成为可能；行政管理活动也从一种统治视角逐步地转变到一种管理视角。至此，政治行政二分法也就实现了自己的历史使命。因此，政治行政二分法的“二分”前提是政治和行政机构分设、职能分离，而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全地分离，所以，价值中立是有限度的。而且，在实践过程中，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。
一、政治与行政二分法的内涵
（一）背景
17—18世纪，欧洲主要国家的公民社会发展地相当成熟，整个社会出现了巨大的分化现象。到了
19世纪末期，资本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力的飞速发展推动了经济和社会的快速进步，使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来了一系列的社会问题。这使得政府不得不进行积极干预社会公共事务，所以政府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员的数量急速增加。此时，也迫切需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是，政治与行政二分理论便应运而生。一种理论的产生也离不开政治土壤。多党制便是政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。多党政治是竞争性的政治，政党通过竞争性选举来获得掌权的机会。于是，在政治领域中的这些竞争往往会促使社会分化为不同的利益对立集团。这种矛盾对立与斗争又通常会走向非理性化，因而给社会带来不稳定的因素，甚至使整个社会陷入动荡不安。因此，政治与行政相分离是不得已而做出的选择。
（二）演进
政治与行政二分法的历程是很难准确追溯到其源头的。在某种意义上，整个近代社会政治的发展都是朝着政治与行政二分的方向前进的。
首先是德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说：“国家在一定社会秩序条件下是个人人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。”
随后政治学家J·K·布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分。他认为，一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动”。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。这就很明确地告诉我们，政治活动和行政活动存在着严格的区分界限，二者虽然彼此关联但更有区别，所以不能简单地把它们混为一谈。
政治与行政二分的问题被正式提出来则是由威尔逊作出的。1887年，威尔逊发表了公共行政学领域的开山之作——《行政研究》，他认为：第一，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；第二，要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；第三，国家的权利主要是掌握在决定政治的议会和执行行政的行政部门手里，因此，从结构上上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的；第四，一个良好的政府应有两大支柱。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本
框架，也未规定其基本范畴，但其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础。
古德诺最著名有代表性的名著是
1900年出版的《政治与行政：对政府的研究》一书，是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一，他对政治与行政二分法做了系统的阐述：传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已，主张否定立法，司法，行政的三分法，而取而代之以政治与行政的两分法；行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不能使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率，使用方法或技术的标准；为了提高行政效率，最好将政府的因素和政治权利等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务管在政治上的中立。古德诺指出：在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的执行和国家意志的表达功能。
二、威尔逊与古德诺的对比
对于政治与行政二分法的内容我们主要从威尔逊和古德诺的著作思想中加以概括总结。
（一）威尔逊的主要行政思想
第一，将政府管理行为作为专门学科进行研究。威尔逊所处的时代，资本主义已进入全面发展阶段，而随着经济和社会的前进，社会公共事务日益增多，整个社会或者说是公众对政府的职能需求也越来越多，正是由于有了现实上的需求，威尔逊提出了将政府管理行为作为专门学科进行研究。
第二，强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确；政府实现职能的最佳途径。威尔逊说：
“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”
第三，阐明了公共行政学的基本特征：社会性、独立性、行政效率性，主张行政集权。他认为，公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，可以找到一种为人们所认同的具有普遍意义的行政规律，这是他的社会性。同时，因为它的社会性。威尔逊主张建立一门独立的学科——行政学。另外，威尔逊主张实行行政集权，他认为，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。”
第四，主张将政治与行政相分离。威尔逊认为，行政就是政府的执行操作，是具体的思想活动，行政管理置身在政治之外，政治是国家宏观重大的带有普遍性的思想活动，但二者却是密切相关的。另外，他明确指出，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。”
第五，阐述了行政学的研究方法。主张要找到最佳的分权方式即权力划分问题，应研究公共舆论与行政管理的关系，要指导公共监督。要寻求最佳途径，建立一支训练有素的最佳文官队伍。注重研究治国艺术，主张大胆地借鉴别国的管理方法和成功经验，但是也反对脱离实际的机械照搬。
（二）古德诺的主要政治行政思想
古德诺认为：
“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是：政治与行政。”也就是说，政治是国家意志的表达(包括立法)，行政是国家意志的执行(包括司法和行政)。
古德诺认为政治与行政协调的路径有以下三种方式：
第一，政治对行政的适度控制：古德诺认为，“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理
目的。”政治控制行政奠定了政治与行政二者协调的基础，但要实现二者的真正协调，强调这种控制的适度性就显得尤为重要。古德诺明确指出，政治对行政的控制应该以不使行政体制被利用来影响国家意志的表达为限，行政应该服务于政治，政治应该对行政进行适度控制，只有这样政治与行政才能取得协调。政治对行政的控制体现在对行政机构和官员的控制两个方面，从机构这一层次上来说，古德诺认为政治对行政的控制应限于对狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性而不受政治的影响。
第二，法外调节——政党：美国的政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则之上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要的控制就不可能了。政党体制保证了政治功能和行政功能之间的协调，这种协调是开展政府工作所必需的。古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。政党必须在一定范围内为自己的行为和管理制定某些规章和制度。
第三，行政的适度集权化：由于美国是将分权理论精神贯彻比较彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向层次的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且在纵向层次上实行了中央和地方的分权，从而大大降低了中央集权化程度，其最大的弊端要数它导致了政治与行政的失调。古德诺认为要改变这种状况，便只有通过行政集权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要的协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权，不管是从政府效率的观点看，还是从民治政府的本身存在来看，坚持这一点都是很必要的。
（三）威尔逊与古德诺的“政治与行政思想”的比较
1、相同点
首先，两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。其次行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。再次，尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。最后，都主张加强行政集权来建立高效率政府。
2、不同点
第一，对行政范畴的定义不同：古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分。一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能，这体现了行政的主要特征——执行性；第三种是统计或半科学的功能。威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。”
第二，威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究，因为只有通过纵向的历史研究和横向的比较研究，政府的行政管理工作才能既从过去的经验中汲取营养，同时又能够对自身制度的缺陷保持清醒的认识，从而使现代的政府成为有用和有效率的政府。古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研究行政如何避免受政治的过度控制，为了保证表达出来的国家意志的执行，政治对行政的控制是必要的，但为了保证政府的民主性和行政的高效性，又不能允许这种控制超过其所需要的目的。所以这种控制必须有一定的“度”。
第三，威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。古德
诺的观点则不同，渗透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求——民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明它确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。由此，民主和效率便天然地统一了起来。这一点可以说是两人最大的不同点了。
三、政治与行政二分法的理论价值
政治与行政二分法作为时代的产物，在不同的历史时期有不同的理解与划分。尽管斯坦因与布隆赤里最早意识到政治与行政的不同，但对其两者的区别加以细致的描述则归功于威尔逊，可以说正是威尔逊及其著作《行政学研究》使公众真正意识到政治与行政是不同的，且行政应作为一门独立的学科呈现。古德诺在威尔逊的基础上，不仅系统阐述了两者的区别，还进一步提出政治与行政各自的内涵与定义，为行政学理论研究奠定牢实的基础。
总体而言，政治与行政二分法呈螺旋式发展的趋势，虽然政治与行政二分法的原则被提出来以后，不断受到各种怀疑和批评，但却在各个国家、各个阶段得到不断发展和不断完善，其理论价值却是不容忽视的。
首先，政治与行政二分法思想的提出，有力地批判了“政党分赃制”的弊端，为现代文官制度的产生奠定了理论基础。“政党分赃制”一方面导致了任人唯亲、效率低下、官吏腐败的现象层出不穷；另一方面，由于政府官僚与政治家共进退，这必然经常使政府的工作陷于混乱和不稳定之中。基于这种情况，威尔逊的政治与行政相分离的理论设计了一种理想的模式，即政治家参加选举、制定公共政策，而行政官僚只负责执行政策、在政治上保持中立。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为终身性的职业。因而威尔逊政治与行政两分的学说为建立现代文官制度奠定了坚实的理论基础，它不仅有力地评判了“政党分赃制”的种种弊端，而且成为行政学学术研究的巨大推动力。
其次，以二分理论为改革指导理论使得实践中行政越来越具有独立自主性，不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多的关注管理技术，从而推动了行政管理的科学化，成为公共行政学一个里程碑式的理论。
参考文献
[1]丁煌，《威尔逊的行政学思想》，《政治学研究》，1998（3）。
[2]丁煌，《西方行政学说史(修订版)》，武汉大学出版社，2004。
[3]张霄，《威尔逊与古德诺“政治与行政”思想比较》，《争鸣与探讨》，2010。
[4]李智，《浅论政治与行政二分法》，《中山大学学报论丛》，2007年第27卷第8期.[5]岳成浩《古德诺的“政治”与“行政”》，《行政论坛》，2005.1。
[6]黎民，《公共管理学》，高等教育出版社,2003．
[7]杨成浩，《古德诺的“政治”与“行政”》，行政论坛，2005.1.
篇二：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
政治行政二分法
第一部分
导
论
在人类历史进程中，曾经有过复杂的管理模式和完善组织结构，但是公共行政学作为一门独立的学科而存在仅仅有一百多年的历史。1887年美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表的《行政学研究》被认为是近代行政学发展的里程碑，吹响了行政学独立的号角。
一百多年来，无数行政工作实践家和行政理论工作者从不同的角度对行政学研究提出了自己的见解。各种理论观点相互攻击同时又相互融合，时至今日也没有形成一种被大家所普遍接受和认可的理论，甚至关于行政学是否可以作为一门独立学科也争论不休。不同理论交替出现，理论的变迁是否有一条逻辑主线？笔者的答案是肯定的，这就是政治行政二分法。应该如何认识、评价这条主线，这就是本文的研究的出发点。
在行政学发展的一百多年里思想的转变不仅仅发生了一次，几乎每过几十年甚至十几年就有了新思想的出现。德国学者雅斯贝尔斯在《历史的起源与目标》一书的序言中曾经说过：“人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存，每一次新的飞跃都要回顾这一时期，并被他从新燃起火焰。”行政学是否有过轴心时代，轴心时代的轴心是什么？笔者的答案仍然是——政治行政二分法。每一次理论的创新都不可避免的回到政治行政二分法。新理论首先要面临的理论假设就是政治和行政是否可以区分，也就是如何看待政治行政二分法理论。根据这样的思考笔者斗胆地将西方行政学说的历史分成了政治行政二分法提出和行政学初步建立时期、对政治行政二分法进行反思的时期、政治行政整合时期这样三个阶段，因此政治行政二分法是我们了解西方行政思想的重要理论工具。
尽管在行政学发展过程中关于抛弃政治行政二分法的理论层出不穷，但这在一定程度上说明行政学的发展一直没有摆脱她的影响。通过分析笔者认为：西方行政学研究一直追随政治行政二分法所确立的基本框架，因此对政治行政二分法的理解可以帮助我们更好地借鉴西方行政管理理论，这是本文研究的一个意义。
关于行政学研究的方法威尔逊曾经说：“正是上述已划分清楚的行政和政治的区别界限，使得在行政学领域使用比较的方法是可靠的”同时他还论证了行政学研究必须与各国的历史相结合，使用历史研究的方法。他为行政学研究提供了可靠的研究方法——历史的和比较的方法。在研究方法上本文十分注重行政学研究方法的应用，在分析政治行政二分法提出的过程中主要应用了历史方法，分析了这一理论提出的社会历史条件和思想渊源；在研究不同时期、不同学派对政治行政的看法问题上使用了比较的方法，在研究中西方行政学研究的条件时笔者将比较的方法贯彻到底。
现代意义的行政学研究在我国仅有20多年历史。这短短20多年的发展过程中，行政学已经成为一门取得丰硕成果的学科。特别是最近几年行政学研究发展势头最为强劲，国内学者对西方行政学的历史如数家珍。然而对于行政学的一些基本的理论前提研究甚少，研究往往是基于西方国家历史，对中国现实问题考虑不足，按照西方行政学的逻辑前提来解决中国行政学的问题这显然是行不通的。因此有必要对西方自政治行政二分法提出后的公共行政学的基础性问题、基础性的逻辑假设进行研究，认真分析西方行政学发展的历史和社会条件，在此基础之上，才可以大致的确定中国行政学研究的基本思路。这就是本文选题的出发点。
本文分为以下几部分：第一部分——导论；第二部分——政治行政二分法的主要内容，及提出政治行政二分法的背景，在这部分中笔者分析了政治行政二分法提出的背景和简要介绍了政治行政二分法的理论意义，并结合行政学说史来说明政治行政二分法是西方行政学说发展的逻辑起点。在这一问题上笔者的理解与一般学者有所不同；第三部分——政治行政二分法对西方公共行政学的影响，笔者分析了在政治行政二分法理论指引下行政学说的发展，并总结了在政治行政二分方法的影响下行政学的各种主要流派和研究模式；第四部分——政治行政二分法所受到的批评，笔者分析了政治行政二分法提出以后所受到的批评，剖析了这种批
评的历史条件，并力图证明这种批评表面上十分尖锐但实质上并没有脱离政治行政二分法所规定下的行政学发展的基本模式和理论视角，这与部分学者认为西方的行政学经历了几次范式转移的看法有所不同；第五部分——轴心地位与工具性意义，在这一部分笔者分析了政治行政二分法理论在西方行政学研究中的地位，认为政治行政二分法是西方行政学研究的轴心，在这一结论下笔者分析了这一理论在西方行政学研究中的工具性意义，并斗胆地划分了西方行政学的历史时期，这是本文在理论上的一次尝试；第六部分——政治行政二分法理论对我国行政学研究的启示，在这一部分中笔者通过比较研究得出了中西方行政学研究并不具备相同的历史条件，因此二者的研究范畴并不相同，据此得出了政治行政二分法对我国行政学研究的启示并根据这一启示提出了笔者的理论假设，根据理论假设分析了我国行政学研究的重点，这是本文独创性所在。
第二部分
政治行政二分法
政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除“政党分肥”的弊端。政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯对官僚制工具理性的研究是不谋而合的。政治行政二分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一门独立的学科具备了可能性。在这部分笔者试图回答政治行政二分法提出的理论背景和社会历史条件并且回答政治行政二分法所包涵的内容，力图证明政治行政二分法的提出是西方社会发展和政党制度设计的必然选择。
一、政治行政二分法理论
尽管政治行政二分法理论在行政学领域广为人知，但不同的学者对这个理论有不同的理解。威尔逊和古德诺在提出政治行政二分法的时候并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，他们提供的仅仅是政治和行政相分离的原则，政治行政二分法理论理应包含一系列的主张。笔者总结了前人的一些基本看法，概括了政治行政二分法理论的基本内容。
（一）传统政治概念与政治行政二分法中的政治概念
政治概念是一个比较复杂的概念，不同的学者有不同的看法。我们必须对政治概念进行必要的区分，并分析普遍意义的“政治”概念和政治行政二分法中的“政治”概念之间的区别，这是我们认识和理解政治行政二分法的前提。
关于政治的定义很多，在这里我主要参照了北京大学的王浦劬主编的《政治学基础》，在这本书中王老师将历史上对政治的主要观点概括为：政治道德说、政治神权说、政治管理说，除了这几种比较流行的政治观点外我们通常所说的政治主要是马克思主义的政治观。马克思主义政治观主要是通过政治与社会、政治与经济、政治与国家政权等方面来论述政治的。认为政治是一种特定的社会关系、是一种有规律的社会现象、是经济基础的集中体现、认为政治中核心的问题是国家政权问题。
从不同的观点出发就有了不同的关于政治的观点。按国内通常的理解政治是“在一定的经济基础上，人们围绕特定的利益，借助社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。”这就是我们通常所了解的政治概念。
弗兰克?古德洛在《政治与行政：政府研究》的开篇对传统的“政治”与政治行政二分法的“政治”的概念进行了论述。首先古德洛分析了政府的两种职能，认为政府随着社会的发展，其职能正在经历着转变，日益分离为两种职能——政治职能与行政职能。也就是政策的制定和政策的执行。古德洛在《政治与行政》中这样论述：“当然，?政治?一词在这里的含义，不是大多数政治著述家所认为的那种涵义。但是可以认为，这里所说的?政治?的意思，是大多数人在平时赋予?政治?一词的意思。”也就是关于国家的大政、方针的制定。
古德洛论述政治与行政二分法是在政府职能这样的层面，也就是首先有了政府职能的逻辑假设，后有政治与行政二分法的提出。可见早期的行政学者的政治行政二分法是在政府职能这样一个特定的视角前提下的一种理论探讨，这与后来人们机械理解为“政治”和“行政”的区分
是不同的。通常理解政治行政二分法是省略了讨论的前提，并没有政府职能这样的前提条件假设。很多人在批评政治行政二分法的过程中是撇开政府职能这样的学术前提，而将政府职能等同于国家职能。在这里我们有必要对这个问题进行澄清：政治行政二分法的“政治”是指在政府的职能的分类中相对于行政而言的一种职能。
（二）行政及政治行政二分法中的行政与三权分立制中的行政的区别
是一般意义上的“行政”与三权分立制度中的“行政”，政治行政二分法中的“行政”与三权分立的“行政”他们的涵义各不相同。要正确理解政治行政二分法就必须对这几个概念进行必要的辨析。
在中国古代三千多年前的商代，国王就可以统领几十万的军队作战，管理几百万奴隶的劳作。朝廷中的管理机构已相当的复杂。这就是我们今天所说的行政体系。行政的含义在这里和国家的管理具有一定的相通性。在我国古代《左传》中就有“行其政事”与“行其政令”的提法。在最初，行政含义主要是指国家对社会的控制，它承担的是对统治阶级命令的执行和一般的社会管理职能。管理系统的结构最早产生于古代的埃及，那时是为了协调尼罗河两岸的各种团体力量来治理尼罗河每年一次的洪水泛滥，在这过程中逐步形成了行政管理体系，因此行政在一般的学术书籍中也有这样的提法“行政管理，简称为行政”。在行政学产生以前行政的含义与我们今天的广义的行政具有类似性。指的是国家对于整个社会生活的控制。但是行政学产生以前“行政”不论在东方还是在西方其功能主要是指统治阶级对社会的一种统治，“行政”是完全从属于政治的，这是一般意义上的对行政概念的理解。
在研究政治行政二分法的过程中有一对概念是无法回避的，这就是政治行政二分法中的“行政”与三权分立中的“行政”。理解这二者的关系对于我们理解政治行政二分法和在这一原则指导下的行政学的发展是十分必要的。按照名词出现的历史顺序先来分析三权分立中的“行政”。
①三权分立中的三权，分别是立法权、行政权和司法权。这是一个基本的常识。在《论法的精神》中孟德斯鸠指出“每一个国家有三种权力：立法权力；有关国际事项的行政权力；有关民政法规事项的行政权力。”依据第一种权力国王或者执政官制定临时或者永久的法律。依据第三种权力他们惩罚犯罪和裁决私人争端。第二种权力也就是我们平时说的，行政权力，孟德斯鸠说：第二种权力主要是指对外的外交和对内的维护国内和平。
这里的“行政”是在特定的历史背景下形成的。17世纪末18世纪初工业革命还没完成，人们对政府的角色的定位还处在消极的阶段，这一历史时期正是传统自由主义影响深远的时期。人们对政府的认识是“管得最少的政府是最好的政府”，因此在三权分立的理论中行政虽然是“大行政”，包括一般意义的国家职能，包含了国家对内、对外的职能，但总的来说人们在这个时候对政府持的是一个消极的看法，并不主张政府干预社会事务，反而政府职能的发挥还受到很大限制。
②在政治行政二分法中，“行政”一词的英文为administration,与“政治”politics相对应。学术界一般把政治行政二分法与威尔逊联系在一起。他认为政治是政治活动家特殊的领域，行政则是技术管理领域。政治行政二分法的提出年代与孟德斯鸠的三权分立学说已经相距一百多年，在这一百多年中西方主要资本主义国家已经进行了工业革命，西方的社会结构发生了深刻的变化。在某种意义上政治行政二分法体现的是行政对政治的摆脱。当年古德洛就说过：“实际上，行政中很大一部分是与政治无关；所以，即使不能全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。”因此行政这一概念在政治行政二分法理论中,指的是对于政策的一种执行，也就是我们通常理解的狭义的行政的概念。尽管政治行政二分法中行政的概念已经弱化到了政府职能这样一个狭小的层面，但是这种观点是基于对政府的积极认识出发，他们主张的是政府对于社会事务的管理，主张政府干预社会事务，是对于行政权力扩大的积极支持与三权分立中的消极态度截然相反。
（三）政治行政二分法的主要理论
政治行政二分法的理论一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德洛的发挥。但他们并没有具体的描述，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。政治行政二分法理论客观上应该由一系列的“小理论”组成，她包含了这一理论本身对于行政管理历史的看法、政治和行政的关系、以及一些明确的理论假设。任何理论的归结在形式上都十分简洁，但是理论本身是由若干内涵和外延构成的，出于这样的考虑,笔者对政治行政二分法的理解持的是一种宽泛的视角，是否正确尚需进行深入的论证。
1、关于行政学的历史
威尔逊认为:“行政机关是政府最明显的部分，他是行动中的政府；他是政府的执行者，是政府的操作者，是政府最显露的方面。当然他的历程和政府一样的悠久。”他认为传统行政研究关注的是政府构成的方式、国家的性质、人民的主权等等问题。在这一阶段行政学的研究无法摆脱政治的影响。笔者将威尔逊的这一认识归于政治行政二分法理论是基于这样的考虑：政治行政二分法的提出并非无源之水，它是威尔逊在研究行政学历史的过程中对理论的抽象和提取，因此他对早期政府、行政的理论评价可以归于政治行政二分法的“大理论”。这样做使得政治行政二分法理论包含了理论提出的历史，有利用对这一理论的全面理解。
2、关于政治和行政的关系
“行政管理问题并不是政治问题，即使行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”在这里威尔逊明确的点明了政治和行政的关系，同时他引用了德国学者隆赤里的看法：“政治是在?重大而且带普遍性的事项?方面的国家的活动，而?在另一方面?，?行政管理?则是?国家在个别和细微事项方面的活动?。因此政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理是技术性职员的事情”在这里威尔逊明确的表明自己对政治和行政的看法，这是行政学作为独立学科提出的条件——政治和行政的相互分离。
3、政治行政二分法的理论表述
威尔逊提出政治和行政相分离的看法并不是他的创新。他在《行政学研究》中也承认行政学研究以及政治行政二分法是对当时欧洲学者在这一问题上的一种总结。这一提法出现以后，很多的学者在这方面都有自己的论述，不同学者都对这一理论进行了发展。他们的看法和观点同威尔逊和古德洛的分析一起构成了“政治行政二分法理论”体系，这一体系包括以下内容：
（1）政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。
（2）政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。很多读者都没有意识到政治行政二分法的“二分”是针对政府职能这样一个前提。而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离，认识到这一点对于我们正确理解政治行政二分法理论和她的理论意义至关重要。
（3）行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。因此行政对于效率的追求是可行的。威尔逊在《行政学研究》开篇中这样说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”有了对行政定性的认识才有了早期公共行政对于效率的追求。也正是因为有了政治行政二分法才将行政学作为一门独立学科来进行研究。
（4）行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提。传统的政治行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。笔者认为这是对于这一传统的政治行政二分法的片面的理解，不管是威尔逊还是古德洛并没有讲过这样绝对的话。相反古德洛在《政治与行政》中明确的提出政治与行政之间的调适问题。客观上传统行政学的研究只能是将政治和行政相分离奉为金科玉律，笔者看来是在当时历史条件下的矫枉过正，是一种次优选择。因为这一时期行政学的主要任务在于摆脱政治学研究的影响，建立自己学科的独立地位，因此强调政治和行政的完全分开和政府公务员的价值中立完全是因为这一历史时期的需要。威尔逊和古德洛在表述政治和行政关系问题比一般人所理解的要灵活得多，可惜古德洛对于政治和行政的调适研究并没有他对政治和行政分离的论述一样出名，这就是造成人们误解的部分原因。
二、政治行政二分法提出的前提和背景
前面笔者分析的是政治行政二分法基本理论，在下面的论述中笔者将分析提出政治行政二分法理论的思想渊源和当时的社会历史条件，试图证明“政治行政二分”的提出是一种历史必然。
（一）行政学独立的思想渊源
政治行政二分法理论的提出并非空穴来风，它具有很深的思想渊源，它的提出与西方自由主义思潮在国家治理上的影响有密切的联系。
1、自由放任主义思潮与国家治理理论
自由主义思潮是西方国家主流的政治思潮，自由主义思潮的发展是西方国家历史演变的自然产物，自由主义思潮对西方国家，治理理论有着深远的影响。“三百多年来自由主义经过了传统自由主义和现代自由主义两个历史发展时期”传统的自由主义是资产阶级反封建的历史产物。以人性论和个人的自由为基础，提出了一系列政治主张：首先，关于人的自由问题，提出了人的自由受到法律的保护任何人都不可以侵犯。“生命诚可贵、爱情价更高、若为自由故、二者皆可抛”的诗句表现的正是人们对于自由的向往,同时也在一个层面上说明西方自由主义思潮已经深入到了普通民众的心里；其次,关于国家的建立的问题，不管是霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》、还是卢梭《社会契约论》都对国家建立于“社会契约”和“人民同意”的基本观点有着深刻的论述。可以说“主权在民”是西方政治思想的重要组成部分；再次是关于国家权力的制约。传统自由主义对国家的支治理产生了深远的影响。
在自由主义的影响下西方国家普遍建立了三权分立制度，“立法”、“行政”、“司法”三权相互制约，特别是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大，在国家治理上，主张国家对社会的放任。“自从洛克以来自由主义就一直不满国家的干预。到18世纪末叶，已有相当大量的进步意见，主张社会如果不受干预，本质上就能自我调节。”可见传统的自由主义主张国家对社会的放任。正是因为这样“行政”仅仅是作为政治的附庸。行政不可能干预社会，也就是行政不能插手对“公域”的管理，在这一时期行政表现的是政治的统治职能，行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具，因此行政学也还没有作为一门独立的学科，行政学在这时的研究还不是“公共行政”。
2、“反自由放任主义思潮”与国家行政理论
笔者在这里说的“反自由放任主义”思潮其实就是现代自由主义，之所以将现代自由主义称为反自由放任主义是因为在国家的治理方面，现代自由主义与传统自由主义不同，主张政府可以对社会进行干预。
19世纪末20世纪初主要的西方资本主义国家相继进人了垄断帝国主义阶段。垄断资产阶级大肆的利用对市场的垄断，盘剥工人阶级和中小资产阶级。由于传统的自由主义主张国家对社会的放任，反对国家的干预，因此国家就无法实现对社会的调节。广大人民不仅没有得到
工业文明的恩泽反而生活在水深火热之中，工人运动不断的兴起；另一方面资本主义进入垄断以后，客观上要求国家能够在海外市场的争夺上、海外资源的利用上给与帮助，因此建立一个“强有力的政府”就成了社会各个阶级的共同的要求。现代自由主义，是对传统自由主义的一种反思，提出了个人自由与社会控制的界限是个人的行为是否危害他人。“密尔，还明确提出实行有限度的放任主义，国家必须发挥作用，实行一定程度的干预。”这一时期人们在对政府持一种比较积极的观点，认为政府可以介入社会公共事务。这在客观上是对行政学的发展奠定了思想基础。对社会公共事务领域的介入使得行政学的研究进入到了公共行政阶段,在公共行政阶段行政学第一次取得了独立地位。再来看看现实条件是如何催生了行政学。
（二）行政学独立的社会历史条件
1、国家治理领域的扩张和社会公共事务发展
行政作为独立问题的提出还与当时的社会历史条件有关。正如威尔逊在《行政学研究》开篇中所说的一样：“我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究。”威尔逊提出行政学研究正是基于当时的社会需要。当时国家的治理问题比起早期来讲已经有了很大的发展，社会事务的增多客观上要求政府治理向科学化发展。“简言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断的聚集起来，那么我们所处的世纪则可以看到这些困难正在积累到了顶点”因此政府管理难度的加大和公共事物的增多是行政学产生的客观要求。
2、早期政府治理的模式
在资产阶级反对封建阶级的斗争过程中，自由、民主思想深深地印入了西方国民的大脑中。在公共行政学产生以前，美国1871年至1879的联邦条款为国家的治理提供了最初的框架。联邦法案过分的注重对于民主的倾向，州政府具有最高的权力。“国会实际上不是立法者的集合体，而是各州使节的集合体”联邦条款确实建立了一个初步的公务员的制度，但是那是一个既无权力又无多少实施手段的古怪的官僚制度。而在州一级的宪法中同样拒绝赋予民选官员相应的权利。“在他们看来这些是真正的、平民的、自由的、民主的开创性的表现。”在当时的美国普遍存在对政府行政进行限制的倾向，因此造成了地方政府和联邦政府的软弱无力，从实际效果来讲也是毫无效率可言，同时这种对于公共行政的约束思想还造成了人民对政府的极度不信任，人民对政府的不满情绪增强。
总之，这一时期不管是从政治思想上还是具体的政府治理上，都为行政问题作为单独的研究奠定了基础，行政学独立的条件已经成熟，缺少的是行政学研究的前提性假设。政治行政二分法正是解决了这个问题，行政事务和政治事务相分离使得行政学独立研究成为可能。
三、政治行政二分法的历史使命
在上面笔者分析了在思想上和现实条件上，行政学的独立问题已经提到了议事日程，国家的干预解决的是行政事务扩大的问题，人们对现实的不瞒催促着新的治理思想的诞生，社会结构的分化使行政学的研究进入到了公共行政阶段发展成为了公共行政学。威尔逊和古德诺提出了政治和行政相分离的思想，解决了行政学独立的理论基点，是行政学对立的前提假设，她历史使命就是为行政学独立提供“东风”。行政学独立问题上是否还有其他途径，难道政治行政二分法是解决这一问题的唯一选择吗？这是笔者思考的一个问题，要回答这个问题就要回到当时的西方政党制度。
（一）政党分肥制
“政党分肥制”是美国历史上盛行的一种以党派关系分配政府职务的制度，大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示?分肥?特点的是它任命公职不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。在他们的眼中大选获胜后就赢得了一切，政府的公职应该由获胜的政党来任命。这种根据政治效忠程度来任免公职的作法实际上早在华盛顿时代便已存在。毋须质疑，政党分肥制的兴起，给当时的美国社会带来了巨大的不良影响。不过无论如何，它的兴起也有一定的历史合理性。如果我们把焦点放到更为具体的历史情境中，审视美国两党制形成的整个过程，可以很清楚地看到，政党分肥制是在现代政党政治发展过程中形成并发展起来的。从理论的高度来说，政党分肥制得以作为一种原则和制度形成并发展，在很大程度上实际上是政府协调运转的一个要求。政府的各个机构之间要想协调运转，就必须在国家意志的表达机构与执行机构之间寻求某种协调，即古德诺所言的政治对行政的控制。而美国的体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基础上的。一方面，在联邦制度实行之初，纵向的政府权力是相当分散的。众所周知，北美独立之初的邦联政府是相当软弱的，在处理国内外事务时缺乏足够的权威，而各州也常常自行其事，由此可知，当时国家意志的实际执行委托给了不受任何有效控制的地方自治机构。在这种情况下，州与州之间、州与国家之间具有一定的独立性。各个集团之间还有不同利益之争。在这种情况下，国家意志的表达与实际执行之间必定存在着较大的脱节。而1830年代以来，工业革命的进行，使州际之间的经济联系与人员流动得以加强，海关、铁路、河道、公路运输也需要在全国范围内加以统一的管理。但是这种绝对需要的协调性要求根本就无法在政府内部得到实现。在这种情况下，要在法定的政府体制中实现政治对行政的一定控制也就不可能了，那么怎么解决这个问题？同时，我们已经看到，政党在选举活动中起到了非常重要的作用，承担了国家意志表达的重要工作。因而，从政治理论的观点考虑，政党分肥制就在于把所有被赋予执行法律权力的官员，主管的或从属的、委任的或是选任的，都置于美国政治体制中承担协调政治与行政的功能任务的团体——“政党”的控制之下。也只有这样才可以实现政治对行政的一定程度的控制。很明显，由于当时缺乏全国统一的各类法典来实现这种政府成功开展行政工作所必需的协调，从而使得政党分肥制浮出水面并得以发展，将各类行政管理职位在一定时期控制在一个政党手中，实现一定的行政集权并借此协调国家意志的表达与国家意志的执行。可见政党分肥制是西方国家的权宜之计，是不得已而为之，是为了实现政治对行政的相对控制，保持政策执行中的连贯性而作的一种制度设计。然而政党分肥制，并不是解决这个问题的良药，这无异于饮鸩止渴，长此以往如何解毒？
（二）政党分肥制的弊病
政党分肥制给当时的美国社会带来了诸多弊端，主要体现在以下几个方面：
其一，严重地影响了总统的正常工作。几乎每一个总统当选后都会被求职的“党魁”所包围，总统不得不花费大量的时间与精力来应付这些将其推上宝座的党魁，总统的权力十分狭小。
其二，文官素质下降，管理松散，人浮于事，工作效率低下。在政党分肥制中，能力大小对大多数官职的选拔，已不是先决条件。官职任命主要基于政治考虑而不是工作的需要，这些上任的官员对于政治老板的效忠胜过对职务的关心。政治对行政的过度控制最终容易导致无效率的行政，因为这会使行政官员们感到，要求他们做的并非是努力改进自己部门的工作而是对党的效忠。另外，党派之间为了争权夺利，每当新一届政府上台，即将下台的政党便拼命扩大文官队伍安插闲职借以束缚下届政府的手脚。这在客观上为行政低效率和官员的腐败埋下了祸根。
其三，分肥制所带来的争权夺利之风日益严重，这导致了党派之间为了取得争夺肥缺的胜利，在各地建立起了政党机器，而它又操纵了选举，这使政治离开了大街钻进了密室。使得早期资产阶级革命先行者们所追求的民主、正义完全变了样。
其四，政治对行政的过度控制必然带来权力的高度集中，而这种集权必然会引起大量的腐败活动。引起了人民对于政府的不满。早期的理论家为了实现对权力的制约苦心设计了三权分立制度，可是到了这个时期行政的高度集权成了对它们的嘲讽。这就产生了为分权而设立的政党竞争最终导向集权的逻辑悖论。难道民主的代价真是政治上的独裁。
苦果已经种下，让我们看看他们如何解决？解决的唯一办法就是政治和行政的相对分离。这在下面的论述中将进一步分析，让我们来看看政治和行政分离的另外一个重要的可能性。
（三）现代文官制度的发展
政党分肥制的扩张所带来的诸多弊端，使文官制度改革也就成为历史发展的必然趋势。而这场改革以《彭德尔顿法》为标志，《彭德尔顿法》是改革运动所取得的辉煌成果。它的颁布，标志着以考绩制为核心的美国现代文官制度初步形成。
第一，彭德尔顿法规定建立文官委员会这样一个专门机构来统一领导文官事务。委员会由三人组成，同党成员不得超过两人，由总统提名经参议院同意后任命，职责是协助总统制订有关文官制度的规则，组织公开竞争考试，监督和调查文官法规的执行情况，建立一个超脱于政党政治竞争的文官管理机构。第二，将公开竞争考试作为选拔文官的手段，录用官员遵循从高分到低分的择优原则。受任命的官员必须从最低级开始工作。文官的竞争须经文官内部的竞争考试，从而确立了“考绩制”原则。第三，为了防止文官在执行政策中的政治倾向，要求文官恪守“政治中立”的原则。文官可以是某党党员，但不得进行任何政治活动和政治性捐款，不得因拒绝这类活动而遭到免职。由此可以看出，彭德莱顿法已经具备现代文官制度的一些基本特征，标志着美国现代文官制度的初步形成。从中不难发现政治和行政相分离这一思想的影子。
通过分析，我们可以看到周期性政治竞争的条件下，要实现政治对行政的相对控制只能采取政党分肥制。但是政党分肥制在设计之初就包含了理论上和实践上的逻辑悖论。政党分肥制无疑对美国分权制度所要追求的民主是一个嘲讽。为了解决这个问题他们又急急忙忙的设计了文官制度的改革，然而这一切并没有按照这些政治天才的设想来发展，人们对于政府的无能和行政官员的腐败已经达到了忍无可忍的地步。这时客观上对于政治行政必须进行重新的思考，思考在竞争性政治前提下如何实现政治与行政之间的必要的协调。完成这一思考的是美国第二十八届总统威尔逊。为了实现政治对行政的必要的控制同时赋予中央政府对地方政府的统一的指挥，同时赋予政府相对独立的行政权力，他提出了政治和行政相分离的原则。而这一时期的文官制度改革客观上也为这种政治和行政的分离准备了“人才力量”。可以说到了这个时候政治和行政的相分离的思想已经是水到渠成的事情了。
（四）政治行政二分法是西方政治制度的必然选择
通过上面的分析我们可以得出这样的结论：政治行政二分法的提出是西方近代政治制度的必然。首先在政党制度上西方国家普遍采用了多党制。多党制在一定的程度上对于实现资产阶级追求的民主有了可靠的保证。但同时我们也可以发现在多党制的条件下，政治表现出的是“竞争”的特性，竞争在经济领域可以实现对资源的有效配置。但在政治领域，竞争使得社会上的利益集团很快的分化成了几个相互对立的政治集团。政党关注的是对于国家政权的取得，而公共利益和公共精神则沦落到了无人问津的地步。成了各个政党为了迎合选民的“漂亮”台词。公共利益之门成了政党任意进出的方便之门。竞争性政党政治，成了“政党分肥制”。而政党分肥制是社会正义和政治民主的天然敌人。要解决政党分肥制对于总统行政的干涉，只有充分的赋予总统必要的权力，必须使得作为行政代表的总统有一定的独立性而不是作为政治的附庸。这就要求政治和行政的分离。解决政党分肥制下的行政官员的腐败，解决公务员的素质低下的问题要求要有相对稳定的公务员队伍，这也要求政治和行政的分离，从而使得公务员可以在政治上保持价值的中立，从而实现公务员的职业化道路。
如何才可以发挥竞争性政党政治的积极功能，同时可以对公共利益进行监护？如何克服政党分肥制的弊病？结论只有一个政治和行政的分离。让政治领域的权利纷争保持在政治的领域，不管政治竞争如何狂风乱作、惊涛骇浪，行政领域、公共精神和公共利益可以风平浪静。这就必然要求政治和行政之间的相互分离。
英国的文官制度改革为政治和行政的分离创造了可能。现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为
英国在国际经济和政治事务领先达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。威尔逊也正是在研究英国文官制度上得到了政治行政相分析的灵感。
综上所述，政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除政党分肥的弊端。政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯把官僚制当作工具理性的观点是一致的。政治—行政两分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一个独立学科。不管是从当时的国家治理理论的困境，还是当时社会结构的分化来看行政学在这一时期必须独立了，而行政学的独立需要一个前提假设也就是解决行政学独立的意义，从这个角度看是回答行政学为什么可以独立的问题，而政治行政二分法正是解决了这个问题，因为在政治和行政可以分离就可以使得行政学研究只关注行政自身；而这种关注自身为什么又是可行的了，因为西方社会生活已经分离出了市民社会和政府以及市场这样的“三元”，与此同时分权思想在现实条件下产生了逻辑悖论，在这种情况下行政学要独立唯一的选择是政治行政二分法。因为，政治行政二分法可以解决周期性政治竞争对政府结构的影响，疗救分权思想设计之初的不足。笔者的结论的是政治行政二分法是历史的必然。
第三部分
政治行政二分法指导下行政学的发展
通过上面的分析我们可以得出这样的结论，从思想上、现实条件上以及行政管理自身的发展上行政学成为一门独立的学科成为了可能。而政治行政二分法正是将这种可能性变为了现实性。那么在政治行政二分法的指导下行政学发展经历了怎样的演变。
一、早期行政学的研究
行政学界一致认为现代的公共行政起源于威尔逊《行政学研究》的发表。认为行政学作为独立的学科是在政治和行政二分法提出以后才发展起来的。事实上正是在威尔逊提出了政治和行政相分离的基础上，才迎来了行政学研究的春天。
（一）行政学独立地位的解决——威尔逊及其贡献
威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认为是吹响行政学独立的号角。他的这一贡献也使他成了行政学研究的开山鼻祖！提出了行政学研究的必要性、行政学的目标和任务、行政的实质、行政学研究的历史源流、行政学的研究方法、人事行政以及行政监督等一系列基本问题。
威尔逊比较深入地研究了行政学研究的必要性：“简而言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们这个世纪则可以看到这些困难在积累到顶点。”“政府的职能日益更加复杂和困难，在数量上也大大的增加”
威尔逊认为行政学研究的目标和任务在于：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”
在行政的实质问题上他论证到：“行政管理是政府工作极为显著的一部分；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样的悠久的历史。”“行政管理是置身于政治所特有范围之外，行政管理问题并不属于政治问题。”并提出了政治与行政之间的关系并比较了行政和宪政之间的区别！在这里威尔逊明确的提出了行政的实质——行政是国家意志的执行！
在行政的历史渊源发面方面威尔逊认为“考虑其他人在此领域中所作过的研究。”是建立行政学说必由之路。可见威尔逊提出的理论是基于前人的研究基础之上，正如他说“这门学科不是我们创造，他是一门外来学科。”威尔逊是在研究了行政管理历史的基础上结合美国实际情况提出了自己独到的见解。
对于一门新兴学科的构建，其研究方法很重要。在研究方法上威尔逊是这样认为的应该使用的方法是历史的方法和比较的方法。威尔逊在这里有很精彩的论述。他的总的看法是要在实践的基础上以本国为核心。他的这一看法值得我们提倡，一门学科只有结合自身所处的环境才可以为他所服务的环境服务。我们研究西方行政历史和行政理论，说到底也就是为了服务于我国自身需要。任何人为地割裂我们历史和现实环境的研究都说是徒劳的。
人事行政是威尔逊对于早期行政研究的贡献之一，“行政为人”威尔逊十分重视当时的文官制度的改革。他说“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来即有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，一直使专断成为不可能的事情”他很重视政府官员的素质和工作态度。在行政领导到方面也有了一定的认识看到了领导的素质与影响力对下属的行为具有很重要的影响。还对于行政人员的保障问题也有了初步的看法。在这一方面的探索是值得我们研究的。
在行政监督方面威尔逊，也有了一定的看法。随着政府职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人们的重视，行政监督是行政能力得以顺利进行的保障。他认为“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？准确答案似乎是：公众舆论将起权威物性评判作用。”可见他很早就注意到了“民众”监督力量。
除此之外威尔逊还对行政体制和行政伦理也有初步的涉及在这里就不再分析。笔者论述威尔逊的观点是要大家看到这样一个问题——威尔逊的学说是为什么产生和威尔逊是围绕什么主题来表述的！回答这个问题并不困难，威尔逊的学说的产生是基于美国国家事务的发展而产生的，这一点他在《行政学研究》一文中已经有了准确的表述。那么他是围绕什么问题展开，他说得也很清楚“首先，政府能够适当地和成功的进行什么工作。”“其次，政府怎样才尽可能以更高效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”围绕这些问题才出现了政府干什么和怎么干的问题。比如行政学的研究方法、人事行政、行政监督可以说是怎么干的问题；对于行政学研究的必要性、行政学的目标和任务、行政的实质、行政学研究的历史源流等问题的提出和论述是关于政府做什么的问题。政府可以做什么和怎样才能做好，这是他开创行政学时给后来者定下的框架。从而使得行政学独立地位问题得以解决，使行政学研究与政治学研究在理论上得到明晰。
（二）行政学发展方向——古德洛及其贡献
我们来看看古德洛。古德洛之所以要被笔者在这里花重笔描述并不是因为他追随威尔逊政治—行政二分法。我们要看到的是他关于政治与行政问题与威尔逊不同的看法，或者表述为关于政治与行政的二分法的发展。那么他是不是围绕政府干什么和怎么干的问题呢？让我们看看他的代表作《政治与行政》。在这本篇幅不大的著作中古德洛主要讨论了这么几个问题：
关于政治与行政二分法的进一步发挥。在前面我们已经论述过政治与行政的二分法并不是古德洛首先提出的。古德洛的贡献在于对政治与行政二分法的进一步发挥。他认为国家的职能有两种“政治”与“行政”政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。这也就是我们现在常常看到并被普遍接受的说法。在论述政治与行政二分法时古德洛反而主要说明的是政治与行政的不可分。即政治与行政之间的融合。他用了“协调”来表达。这就构成了下面的一个问题：
政治对行政的适度协调。以政治行政二分法闻名的古德洛难能可贵的地方在于看到了政治与行政的交融性。他认为政治必须取得对行政的某些控制，而这种控制有时是通过法律达到，“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制”其实西方国家普遍接受了这种理念，也就是我们现在看到的议会负责制。同时他也看到了行政的相对独立性。认为政治的控制应该在一定的范围之内。
行政的适度集权。古德洛认为，协调不仅取决于政治对行政的适当的控制，同时行政也要在一定的程度上实现集权。
行政与政治的法外调节。古德诺提出了政治和行政协调的必要性，并且论述了这种协调的必由之路，即政治对行政的适度控制和行政的必要集权。然而根据美国的宪政精神并没有提供任何基础。根据三权分立的原则国家的意志主要由立法机关来承担，不可能对行政进行必要的控制，使得联邦行政权力和地方行政权力相分离。那么怎样实现政治对行政的一定的控制；怎样使得联邦的代表——国家行政对地方的行政有相对控制力。怎样解决宪政精神和现实之间相协调的问题。古德诺在研究美国的行政体制的过程中给了我们答案：法外调节——政党，政党的问题在美国的政府体制中，没有明确的权力地位但对政治和行政的调节问题却发挥着必不可少的功能。政党在担负政策制定机构人员组成的挑选同时也担负着对国家意志执行人员的挑选。这就在一定的程度上达到了政治和行政之间的调节的问题。美国政府体制设计时所遗留的问题得以解决。西方宪政为主导的政府体制的设计条件下政党发挥着重要的功能。
政府体制的改革。古德诺认为造成政治和行政之间的不协调的原因部分还在于这种政府体制。因此有必要对政府体制进行必要的改革。在政府体制改革的方面古德诺认为：应该在体制的设计过程中对政党的功能的发挥设计出应有的空间。使得政党对于行政权的控制达到应有的集权。在政党问题上古德诺认为美国的问题不是一个弱小的政党看可以解决的，应该是一个全国性政党，一个强有力的政党才能解决美国的问题。
古德诺的研究为我们正确的理解政治与行政积的关系问题提供了正确的基础。为我们分析在多党制的条件下的政治与行政分离可能性提供了佐证。
（三）行政学技术化——马克斯?韦伯
马克斯?韦伯通过他的官僚制理论的构建，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题，也就是说韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度方案。如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话，那么韦伯可以被看作是把行政学科建立起来的人。人们对韦伯的关住更多的是集中在了官僚制的组织理论。其实韦伯在提出官僚制的时候，行政学要研究的一切基本方面已经包含在里面了。而且，韦伯在研究官僚制理论的时候所追随的原则，为行政学研究确立了性质，那就是，韦伯认为，理想的官僚制组织是建立在“合法——合理”型权威的基础上的，是从属于技术理性的原则，拥有工具的合理性，是层次分明、制度严格、权责明确的等级制组织模式。而行政学正是要根据这些精神和原则来分析政府，对政府在实际运作过程中的一切不合乎技术理性原则的方面提出改进意见。
威尔逊和古德诺用政治行政二分法将行政学研究从政治学中分离开来，韦伯则将这种分离开来的行政学的研究变成了可能，并为行政学的研究打下了基础、定下了研究的基调。行政学正是在这样的研究基调的基础之上迎来了学科发展的春天。
二、政治与行政二分法前提下的行政学理论
行政学的发展，被部分学者认为经历了几次理论范式的转变，然而笔者认为所谓的理论范式的转变并没有形成一个可以真正替代政治行政二分法和官僚制理论体系的范式的出现。有的仅仅是对于传统模式的修修补补，是在追求技术化和科学化的过程中的一些补充，没有哪种理论和观点脱离了对于政府行政效率的追求，没有脱离威尔逊开创的政府该干什么和怎么干好的框架，没有离开政治行政二分法的规制。在这里笔者通过分析了行政学发展过程中出现的研究信条、研究学派和研究视角，力图证明这种纷繁的转变所追随的基本原则。
（一）政治行政二分法前提下行政学研究的理论信条
尽管政治行政二分法理论自提出之日起一直就争论不断，但我们还是认为政治行政二分法的提出是近代公共行政学研究的起点，主要是因为公共行政学的研究一直就没有摆脱这一理论范式。在这一理论的指导下逐步形成了传统的公共行政的理论信条。美国的著名行政学者guypeters在《政府的未来治理的模式》一书中概括了传统公共行政的信条：
1、政治中立的公务员制度
“其基本的思想是指公务员不应该有明显的政治倾向，他们应该为任何一个合法的统治者亦即任何一个政党组成的政府服务。”这一信条要求作为公务员对于任何政策可以有自己的看法，但不能有党派的色彩，否则他们无法为不同的政党服务。这一原则真实地反映了政治行政二分法的原则在人事行政方面的要求，是西方传统行政模式的主要信条。虽然这一理论信条在现实行政过程中不断受到批评，但是公务员的价值中立精神得到了普遍的接受。这一信条在古典学派那里更是被认为是首要的信条，同样在行为学派、决策学派、系统学派和公共选择学派那里也得到了遵守。
2、层级制和规则
在政治行政二分的前提下，行政的目的被认为是为了追求行政的效率，按传统的组织结构来讲，层级制是实现组织效率的手段之一。因此在政治和行政二分法的前提下对效率的追求在政府的组织结构上必然是固定的等级制和相应规则。行政学说的不同学派在对这一问题上都有相应的论述和讨论。比如行为学派就认为在组织中人与人的关系可以影响到组织的效率问题。不同的行政学派虽然对组织的效率有不同的看法但是它们的研究还是没有摆脱政治行政二方法下对于行政效率的追求。对科层制的看法不同并不代表对效率原则的否定。
3、永久性和稳定性
传统的组织结构认为组织的稳定性关系到组织的效率。为了能够保证不同的政党执政条件下，公务员可以为不同的政党政权服务，因此客观上要求政府的结构能够相对稳定。而对于人事行政则要求给与公务员一个永久性的保障。从传统的人事行政思想中我们同样可以发现，政治行政二分法在传统行政思想中的地位。
4、制度化的公务员制度
传统的公共行政认为应该建立一个制度化的公务员制度，并把它当作一个法人团体来进行管理。制度化的公务员制度对于传统的公务员的任用无疑是一大进步，比起家臣制等来说更符合工业社会的要求，也更符合西方民主思想的发展。
5、内部管制
公务员可以参与政策的制定。但是对于政策的执行来说公务员仅仅是政治家的工具。服从于政治家的政策命令，这是对于政治行政二分法的具体的体现。
6、结果的平等
在西方，传统的自由、平等和博爱精神在政府治理中就体现出了对于平等的追求。要求行政的结果要指向社会的公平。
价值的中立、组织的层级、管理的制度化、结构的固定、内部的服从和结果的平等，被认为是传统的公共行政的六大信条。我们从中可以看到这些信条的基础就是政治和行政分离的思想。可以说没有政治行政二分法就不可能有了西方的公共行政。政治和行政二分法的提出和被接受才使得传统的公共组织的理论被应用到了政府部门才有了韦伯的官僚制理论。也就有了对于结果平等的追求。政治行政二分法奠定了西方近代公共行政的逻辑起点。
（二）政治行政二分法前提下西方公共行政学研究的理论流派
1887年威尔逊的《行政学研究》的发表被认为是西方公共行政学的起点到现在已经一百多年了。在这一百多年的公共行政的研究过程中，每过几十年，十几年就有了新的管理思想的提出，不同时代，同时代的学者对于如何治理政府、如何管理社会这一传统的主题进行了积极的个人思考。时至今日不同的理论之间的争论还在继续。然而这一百多年的历史其实一直在政治和行政二分法的指导之下。尽管有不同时期的不同的学者对于政治和行政二分法提出了批评但是他们最多也就是对于这一理论进行了修正，目前为止还没有什么理论可以取代政治行政二分法的理论原则。有的学者认为行政学的研究经过了几次范式的转移，但是每一次范式的转移并没有否认行政学对于政府效率的追求。有的仅仅是不同学派对这一主题的补
充。与其将它们分为不同的范式，还不如从他们研究的视角出发分为不同的学派。如何认识这些学派？如何认识这些学派与政治行政二分法的原则之间的关系问题？就成了论文回避不了的部分。
1、古典学派
古典学派也称为程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派的鼎盛时期，70年代又有过古典学派的复兴。古典学派的研究出发点和目标是研究行政过程的效率和经济。这一思想是直接来源于威尔逊的。威尔逊认为行政学研究的目的就在于政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效力完成这些工作。在行政学研究中注重的是对于行政的程序、组织的结构和行政原理的研究。古典学派的成就和古典学派的代表人物的研究联系在了一起。
古力克和厄威克在他们的《行政散论》中归纳了古典学派的基本原理，也成了我们认识古典学派的理论定语①通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分地适应结构。组织图是监督和控制整个程序的基本工具。②组织应当根据四个基本的标准来建设，即组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方。这些标准取决于特定的环境，组织应当是这些方面的结合体。然后，只要可能，分工和专业化是可行的。③命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突。④权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况。⑤较小的控制幅度。⑥系统的计划是组织必备的一个功能。
通过上面的分析我们不难看出正是因为有了政治和行政的二分法的原则才有了古典学派在公共行政的研究。只有行政和政治的相对分离得以实现才可以在技术的角度来讨论组织的效率问题。
2、行为学派
行为学派经历了一个从人际关系到人类行为科学的发展的过程。早期的行为学派注重对于组织结构、组织的程序以及行政原理的研究。认为人是“经济人”。著名的霍桑试验发现了人干好工作不仅仅是因为人对经济的追求，还取决于人的士气从此“社会人”的概念引入到了管理的研究。在这一方面马斯洛的需要层次理论影响深远。除此以外，麦克雷格的ｘ理论和ｙ理论和赫兹伯格的双因素理论一起构成了行为学派的主要理论。我们仔细分析这一学派对行政管理理论的影响可以发现他们并没有超越政治行政二分法。他们的研究只是在追求对于组织效率的研究，说到底还是在为了实现组织的经济运行作出自己的解读，与威尔逊的框架并不冲突。
3、决策学派
决策学派的创始人被认为是西蒙。1940年代西蒙出版了《行政行为：行政组织中决策程序的研究》开创了对决策的研究。西蒙认为管理里就是决策。西蒙提出了决策过程中的有限理性的观点。这一观点得到了林德布诺姆的发展成了我们所熟悉的渐进决策理论。这一学派对于组织的研究，对于管理的研究同样没有突破政治行政二分法所开创的框架。
4、系统学派
切斯特?巴纳德是第一个认为组织是一个系统的理论家。他认为组织是一个协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。1960年代系统学派的里格斯引入了生态理论的观点使得这一理论得到了长足的发展。他们的研究还是在政治行政二分法的前提之下。并没有对这一理论提出新的见解。只是对组织的研究的角度进行了发展，其目的还是关注组织运转的效率问题。
5、公共选择学派
行政学在发展的过程中一直和其他学科保持着联系，到了1970年代一些经济学家试图用经济的观点和方法来分析政府行政管理活动，由此产生了公共选择学派。在这一方面曾经的诺贝尔经济学奖获得者布坎南成就最大。他们主张将政府看作是理性的经济人，认为政府也有
自身利益的追求，同时人们一切活动的目的都是为了获得利益的最大化。我们可以看到尽管他们的研究手段和研究方法与以往的行政学的研究并不相同但是，他们的主张也是为了实现政府的效率。可见他们的研究严格意义上还是在政治和行政二分法的前提之下。
笔者不承认行政学研究的理论范式的转变，但是行政学的研究在这一百多年的历史中出现了不同的理论这也是不争的事实。前面笔者是从不同的理论的研究的重点出发对行政学的历史进行了简要的概括。试图说明行政学的发展一直在政治行政二分法的理论的指导之下，下面笔者从行政学研究的视角出发来回顾行政学的发展。
（三）政治行政二分法前提下的管理视角
行政管理，在行政学产生以前普遍被认为是政治的附庸，发挥的是一种统治的功能。不管是东方文明还是西方文明在行政管理上记载的主要就是行政如何实现对于国家和社会的统治。公共行政产生以前，人们对于行政管理的研究主要是从行政的统治角度出发。自从威尔逊提出了政治行政二分法以来，行政管理的研究出现了第一次真正意义上研究视角的转变。政治和行政的分离使得行政不在是政治的附庸，行政有了一个相对独立的研究领域，行政的功能也从统治转向了管理。在这样的理论前提下就发展了公共行政研究的管理视角。从管理的视角研究公共行政，使得人们关注的重心集中到了组织的效率问题上了，公共行政研究过程中先后出现了两种研究途径，即传统的公共管理途径和新公共管理途径。
1、传统的管理视角
传统的公共行政是完全建立在威尔逊、古德诺等人的政治行政二分法的理论前提下的。在前面的分析中我们知道威尔逊是比较早的提出政治和行政相分离的人。对公共行政的功能上，认为公共行政就是管理，公共行政追求的就是公共组织的效率他在《行政学研究》中的开篇就明确地提出了公共行政研究的是政府的投入与产出的效率问题。换句话说传统的公共行政的意义就在于追求效能、效率以及经济的最大化。而这也就是泰勒的科学管理理论在公共行政中得到发展的原因。将“善”与“恶”的区别简单化为“投入”与“产出”。
为了最大限度的实现政府组织的效率，在组织结构上传统的公共行政发展了“官僚制模式”。官僚制的设计是尽可能地实现组织的投入与产出的高效率。官僚制注重劳动的分工。使得每个人都要成为某一方面的专家。劳动分工的协调依靠的是严格的“科层制”。“科层制”形成了一个权威链可以解决分工条件下组织的协调问题。同时“科层制”客观上要求劳动的分工，每个人只干自己份内的事情，这样就避免了行政组织中可能出现的权威重叠与人员冲突。
泰勒的科学管理理论在对待人的问题上，将人看作是没有思想的“机器”的一部分，人在组织中的地位仅仅是工具性的。这一观点和当时的公共行政学者对待组织中的人的看法是一致的。政治行政二分法的原则要求公务员保持价值的中立。行政人员仅仅是执行政策的理性的工具。人仅仅是韦伯庞大官僚制下的一个组成部分，职位的设计仅仅考虑组织的需要而不是员工的实际。组织中的人的“非人性”化定位被认为是实现组织效率的保证。传统模式的这种对人的态度被后来的新公共管理理论所批评，但在当时是符合科学管理的原则的。
在研究的方法上，公共行政发展了一条所谓科学化的道路，将公共行政视为科学的观点促使人们以实证的方法提出行政管理的原则假设，并搜集材料进行论证和进行统计的分析。出现行政学研究的这种理论模式的原因就在于人们对行政的研究持的是一种管理的视角，在管理的视角下公共组织理论和企业管理的组织理论无疑是一致的，公共部门和私营部门并没有本质上的区别，适应于私营组织管理的一切理论就可以应用到公共组织之中这就是传统的管理视角。虽然，当时的一些学者在研究公共行政的过程中曾经提出了对于组织价值考量的问题，但是这并没有脱离管理的视角，他们研究的目的还是停留在对于组织效率和科学化管理的研究之上。
2、新公共管理
1990年代初，公共行政新管理途径进入到了人们的视野。与传统的公共行政的发端一样，当时提出理论变迁也是为了应对政府管理改革，建立在传统的政治行政二分法理论的前提下和官僚制理论下的公共行政被人们认为是效率低下的代名词。按澳大利亚修斯教授在《公共管理导论》中的概括：“新公共管理名称众多，反映出专家学者对新发生的事情有不同的观点，但是他们确实存在某些共同点。第一、无论该模式叫什么，都代表一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者个人的责任。第二、明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事任期的条件更有灵活性。第三、明确规定组织和人事目标。第四、资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五、政府职能更有可能受到市场的检验。第六、通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。”从中我们可以看到新公共管理是一种不同于传统行政的管理视角的一种管理模式。新公共管理除了对效率的追求以外还更注重达成结果。注重行政的责任和强调行政人员参与政策制定的重要性。
这种管理的视角之所以被称为是新的，主要是在这种视角下人不再仅仅是工具，而是具有了思维的人。在传统视角定位问题上关于人的问题得到了修正。在这样的前提下公共组织就不在等同于一般意义上的组织。与私营组织相比公共组织就具有了不同的组织目标，相应的也要求在组织形式上、管理方法和手段上与私营组织不同。这就形成了新的视角更注重对于结果的导向，对责任的落实和对组织中人性的关怀。
通过分析我们可以看到在公共行政的研究中以政治行政二分法为前提，将行政作为一种独立于政治的研究，用一种管理的研究手段来探讨公共行政问题，这样一种理论范式一直是公共行政学研究的主流。早期的行政学研究严格追随这样的理论原则即认为政治和行政完全可以分开，行政管理变成了一个事务性的领域。因此在行政学的早期我们可以看到当时科学管理的印记。尽管新公共管理的提法是建立在对传统的公共行政的批判基础上，是对政治行政二分法的理论和在这一理论下技术领域的官僚制的一种背叛，但是我们也要看到新公共管理其实仅仅是对这一原则的一种修订。政治行政二分法提出以来一直影响着公共行政的研究。对威尔逊至今也有不同的解读，有人认为是他明确地提出了政治行政二分法，有人认为其实威尔逊的研究中并没有提出绝对分离的学说。反而威尔逊一直认为行政事务是被政治事务所规定的。也许持这一看法的学者是注意到了这样一句话“但是行政管理却同时又大大高于纯粹技术细节的哪种单调内容之上，其事实根据就在于通过他的较高原则，它与政治智慧所配生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永久真理是直接相关联的”其实不管是威尔逊还是古德诺他们的理论的可调适性比我们通常所理解的要高得多。威尔逊不但关注政治和行政的区别更关注政治和行政的关系问题。可以这样认为在政治和行政二分法的理论的提出后根本就没有过政治和行政的真正分离。古德诺关于政治和行政相调节问题的论述为我们理解这一理论提供了可能。但是不管怎么说政治和行政二分法的提出使得行政学的研究成了可能。同时重视政治和行政的相分离原则也为管理主义的视角对行政学的贡献提供了可能性。新公共管理与其认为是对传统行政学的批评不如可以这样认为新公共管理是对与政治和行政相分离的这一理论视角的进一步思考，是对这一理论的一种补充。不管是结果导向还是过程其实都没有离开政治和行政二分法的理论体系，其目的都集中在对组织效率的层面，至于对组织中人的不同的定位问题仅仅是实现组织效率的手段。顾客导向研究的也是投入与产出的效率。新公共管理的理论是对政治行政相分离理论的补充而已。政治和行政从来就没有真正的分离过，政治行政二分法的理论的提出的理论意义开创了行政学研究的管理视角。而这一视角的研究还会继续影响下去。笔者一直认为，整个西方行政学的历史其实就是在政治行政二分法的理论指导下发展出来的管理视角下的一种对政府效率的研究的历史，根本就不存在任何比这一理论范式更为具体、更为科学、更具说服力的理论范式。但是，这并不是说政治行政二分法下所开创的管理视角下行政学研究框架就一直完全统治着行政学的研究。行政学的研究过程中对政治行政二分法的理论就一直存在着怀疑，正视这些怀疑正是笔者下部分的主
要内容。
第四部分
直面政治行政二分法所受的批评
政治行政二分法的提出为公共行政学研究，提供了理论基础和研究视角，是行政学独立的号角。同时我们也可以看到政治行政二分法理论研究视角在提出之日起就不断的受到人们的批评。分析这些批评理论对我们理解政治行政二分法有重要意义。
一、行政学自身发展的困境
政治行政二分法的提出开创了行政学研究的理论基石和研究视角。行政学在这一视角的指导之下在早期主要研究都指向了行政学独立和行政学科学化的道路，形成了早期的行政学理论和行政学原则，同时代的不同学者对于政治行政二分法的怀疑也一同指向了行政学的早期原则，行政学独立地位在这一时期受到了动摇。
（一）行政改革过程中对政治行政二分法的怀疑
1930年代，西方经济大危机，暴露了放任自由主义经济理论的片面性。对于当时的经济危机古典经济理论不能提供解决的方法。经济危机以后，凯恩斯主义得到了长足的发展，在国家治理理论中，国家的全面干预思想代替了放任自由主义。政府的全面干预模式与传统的政治行政二分法的原则有了冲突。学者们对于政府的中立原则提出了怀疑。很多学者认为现代社会是一个政治泛化的社会，在政府行政程序和行政行为中，不可能不贯穿政治精神，甚至在具体的行政活动中一直贯穿着政党政治的影响。没有共和党的修路方式但有民主党和共和党决定修还是不修，往那里修的问题。因此这一时期人们认为对现代政府和社会的理解不应该是政治和行政分离而是要理解政治和经济之间的关系如何协调的问题。正是因为这样，这一时期的公共行政的研究偏离的传统政治行政二分法的理论体系。
凯恩斯主义和罗斯福“新政”，基本上是把政府活动和政党活动看作是一个统一的领域，是与经济领域相对应。这是因为，在经济萧条时代，为了应付经济危机，采取政治上的统一行动更有利于解决当时的社会危机。所以行政与政治之间的差异问题不再是关注的中心，政治行政二分的原则也受到淡化。
这一时期我们可以明显看到对于政治和行政的关系问题不在是人们关注的核心问题。人们关注的核心不再是政府行政的效率，而是政治和经济二者之间的关系。政治和经济之间的关系问题上升为学者们津津乐道的首要问题。这是对行政学研究的传统视角的一种挑战。
在这一时期一个反对的声音认为，政治和行政根本就不可能分离。这是对于传统公共行政逻辑起点的挑战；
“虽然早在1930年代就有了不同的看法，但直到1946年马克思（fritzmorsteinmarx）编辑的《公共行政要素》是对政治行政二分法假设提出质疑的第一本书。”这一本书基本收录了当时的实践者们在具体公共行政过程中所遇到的理论困惑。前面我们分析了在政府职能中也许可以严格的区分为政治和行政，但是在具体的行政过程中政治和行政本身又具有很大的关联性。因此这本书中的学者提出了这样的问题“表面上超脱价值观的行政实际上是充满价值观的政治”在这一时期对于政治和行政二分法的抛弃后来被有的学者过分的夸大，其实这一时期对政治和行政二分法提出的反驳仅仅是对政治和行政二分法在理论和现实之间的一种调节而已。
但是我们也应该看到这一时期的挑战是对于传统行政理论构建的一次反思对于事实与价值，政治与行政这些视角提出了新的看法。是值得我们学习的。今天我们可以认识到尽管政治和行政其实从来就没有彻底的分开过，他们是一个连续的统一体的两端。认识到这一种区别是我们进行民主行政模式的理论基石。认识到在具体的行政过程中政治和行政是密不可分，并不是说所有的行政问题都是政治问题，说明的仅仅是在具体的行政过程中人们的行政行为必然反映了人们的主观思想。这是对传统的僵化的公共行政模式的一种进步。其实威尔逊等人在提出政治行政二分法的时候比一般学者们理解的要灵活得多。造成学者们的误解，是因为当时提出来以后，为了适应或者更具体的说是为了尽快地使得行政学的研究成为可能，早期
理论家们采取了一种矫枉过正的方法，在策略上采取了主要强调政治和行政相分离的原则，因此给我们的印象是传统的政治行政二分法是一个极度绝对化的理论。而这一时期对于传统政治行政二方法的挑战使得人们的认识更趋于政治行政二分法的理论含义，也就是笔者在前面的表述，笔者的这一反驳。是从政治行政二分法理论本身出发来回应对这一理论的挑战。其实从当时的现实条件上来说，政府首要解决的是经济的萧条和社会矛盾突现的问题，在这样一种条件下人们关注的是对于社会问题的合理解决，而不是政府行政的效率。对于社会价值的取向已经超过了对于工具理性的思考。所以行政学的研究相对的弱化也并不足为奇。
（二）对行政原则的挑战
政治和行政二分法的理论受到攻击的另一个结果就是对于行政原则的抨击。这是一个再自然不过的事情了，早期的行政原则就是在政治行政二分法的前提之下，为了建立一种所谓的科学行政的模式才提出的。政治行政二分法受到攻击必然波及到了行政原则。
对这一问题提出抨击的集大成者自然就是我们熟悉的提出了“行政谚语”的西蒙。1946年，西蒙发表了一篇“行政的谚语”的文章，这就是后来西蒙的《行政行为》一书的基本思想。在这里西蒙认为根本就不存在放之四海的所谓行政原则。与此同时沃尔多的《行政的国度》与西蒙遥相呼应，提出了在公共行政中根本就没有不变的原则，任何建立这些原则的方法论都是狭隘的。
对于行政原则分析最为透彻的是西蒙的，《行政行为》一书，他试图证明根本就不存在一种所谓的行政原则。西蒙的贡献不仅仅是指出了这些原则的内在矛盾，同时对这个领域进行了再思考。他的思考就成就了我们所熟悉的有限理性的决策模式。
前面我们分析了这一时期产生这样理论的转向是为了适应那个年代西方公共行政的改革过程。这一时期人们关注的中心是政府如何更好的来控制经济。行政与政治的关系成了政治和经济的关系。行政学的研究似乎一下子到了低谷时期。他们在行为科学的抨击下，在政治学的夹击之下似乎失去了理论进取的勇气。集体表现为一种“失语”。行政学研究的理论阵地逐步被政治学所代替。
西蒙打破公共行政传统基础的时候，同时提出了新行政学发展模式。对西蒙来说这种新的理模式意味着必须有两种公共行政学者，一种是热衷于发现完全建立在社会心理学基础上的“纯粹的行政科学”，更多的一部分人则要“为公共事业开处方”。开处方不仅仅要政治学、行为科学还要和经济学和社会学相互联系。西蒙对于纯粹科学的研究将很多学者赶出了公共行政学的领域。第一，这一学术领域已经日益不满“POSDCORB”，这样的研究模型和其他行政学原理。因为这些原则虽然自称是科学的但是人们已经不再满足于行政原则的所谓科学性了，西蒙提倡的是一种纯粹的科学是一种规范的研究。第二，这一时期是社会心理学“显学”的时期，而早期的公共行政学者对于这一门学问却知之甚少。第三，“科学”普遍被理解成为是对于价值的超越，因此纯粹的公共行政的科学研究就不应该去关注政治学领域的问题。在这样的情况之下公共行政学者一下子发现自己可以研究和可供研究的领域所剩无几。第一次面对公共行政学科独立地位的挑战对于他们来说是没有任何经验的。他们开始手无足措。他们开始回到了政治学领域。“著名的公共行政学者约翰梅里斯，高斯（johnmermangaus）在《公共行政评论》创刊10周年的一篇文章中写下了一句经常被引用的格言?对这个时代来说，公共行政理论意味着政治学理论?”公共行政学的发展第一次陷入了没有目标的年代，好在这样的时间并不长。政治行政二分法理论第一次单独的面对来自各个学派的抨击表现可以说是不及格的。
二、公共政策研究对于政治行政二分法的挑战
诚如我们分析的一样，西方的公共行政思想的研究在这一时期是对传统时期的一种重新的解读，在这一时期公共行政的研究和政治学的研究紧密的结合在了一起。而这一时期政治学研究则是以行为科学影响下的公共政策研究为主体。德国学者雅斯贝尔斯在《历史的起源与目
标》一书的序言中曾经说过：“人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存，每一次新的飞跃都要回顾这一时期，并被他从新燃起火焰。”对轴心时代的回归，这是任何理论都回避不了的，政策科学的研究也不可能例外，它首先面对的就是如何评价政治行政二分法。
（一）政策科学对政治行政二分法所作的理论探讨
公共政策的研究同样批判了政治行政二分法理论。从学科发展史来看，1960年代是公共政策科学走向繁荣的时代。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分的原则，把政策的制定与政策的执行严格区分开来，是与现实不相符的，事实上政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量行为的情况，而且在政策制定过程中也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。有些学者甚至断定官僚处于政策之中并且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官僚很可能成为我们政策形成的主要来源。他们提出了与威尔逊、古德诺针锋相对的观点，认为政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制定与评估过程。甚至一些公共政策学家指出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽然从属于一定社会的政治，服务于政治，但他们并不是消极地、完全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，他要求在执行政治任务的过程中，不断地做出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。可见，在公共政策学家的眼中，行政的政治功能和特征是不容怀疑的，威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。
（二）对理性决策模式的思考
现代的公共政策在发展的过程中逐步的行成了“理性主义”的原则。“现代公共政策所说的理性或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算和度量以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。”在行政学的研究过程中理性主义原则起源于早期的威尔逊和古德诺。正是由于他们提出了政治和行政的二分法，使得传统的对于事实和价值的关系问题得到了一定程度的分离。他们都认为由于行政人员仅仅是对于政策的执行，执行决策人员的决策，因此可以做到价值的中立。在客观的基础上运用客观的科学方法来实现对于工具理性的追求。这样的思想在早期的公共政策的研究中占有重要的地位。成了这一时期的原则之一。同时这种对于工具理性的运用与当时的韦伯的官僚制和泰勒的科学管理运动相结合，成了这一时期的主流。特别是在二次世界大战后，一部分的政治学者受到科学管理实际效用的影响，开始对政治现象进行较为仔细的分类研究，并主张运用经济学、统计学、数理逻辑等方法对政治现象进行实证研究。试图将政治决策和社会管理建立在理性的基础之上。不可否认这种对于政治科学和行政管理的理性研究拓展了学科研究的方法和研究的视角。同时我们也可以看到，对于政治科学的理性思考很快就遇到了阻力。一方面，在理性主义的指导下专业领域对于问题的形成和解决制定了一套严密的理论模式，但在具体的实践过程中却很快发现这样的模式与实际情况并不相符。他们不得不依靠一套早已有之的行政经验来解决问题。同时他们的实践表明，政治和行政的区分并没有工具理性想象的那么明显。反而不得不将政治和行政联立起来考虑现实问题。这时就对于传统的政治行政二分法的理论提出了挑战和批判。在政策学上表现为对现代理性的反思。1980年代以来，随着政策科学实践者的研究和人们实践的进一步丰富化，学者们普遍的感觉到了“现代理性”原则在宏观政策的关键性选择方面常常无济于事，还会引起人们的误区。反而某些超理性的，“反理性”的决策方法，比如判断、直觉、灵感、意志等却可以帮助人们做出正确的抉择。这就使得学者们开始思考这样的问题“理性原则”到底在多大程度上指导着社会科学的发展。学者们分析了理性决策所要满足的条件，得出在现实中决策不可能满足所有的理性条件。因此决策不可能是完全理性的。通过对理性主义的反思。人门把注意力再一次集中到
了传统公共行政的逻辑起点“政治和行政二分法”上来。对于理性主义的批判之火也烧到了“政治行政二分法”，因为按照理性主义的观点来看行政管理，可以得出将政治和行政完全分开的理论，让理性的研究来对付行政的效率。将行政简单化为对于效率和经济的追求。将行政学发展成为纯粹的理性的工具。发展成为一门所谓的“科学”，因此行政管理成了一些行政原则。然而正如我们分析的一样，这样的一条道路在政策科学的研究中已经失去了存在的可能。既然在政策科学的研究中不可能做到纯粹的理性的原则，那么在行政学研究的工程中为了发展科学化行政而提出的——政治行政二分法，也就受到了人们的普遍怀疑和批判。
三、新公共行政学对于政治行政二分法的批判
（一）新公共行政学对于政治行政二分法的看法
60年代末，70年代初兴起的“新公共行政学派”把对威尔逊、古德诺的政治行政二分原则的批判看作是改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所作的必要的理论准备或舆论支持，是一种策略上的需要，从而否认了政治行政二分原则的科学理论意义。学术界一般认为“明德布鲁克宣言”是“新公共行政学派”诞生的标志，在这份于1971年提出的题为《走向一种新公共行政学：明德布鲁克观点》的报告中，确实表达了对政治行政二分法的激烈不瞒。新公共行政学派认为，传统的行政研究是在政治和行政二分法的原则指导下进行的，从而使得行政学的研究局限于一个非常狭小的领域，一般研究的焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性的问题，很少重视和社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等的研究上，使公共行政远离社会危机的处理。由于奉行价值中立的原则，避免对所研究的问题做出价值判断。使得“好”与“坏”、“应该”与“不应该”这样的问题简单化为“效率”与“非效率”的问题。在研究方法上逐步形成了严格的“逻辑实证”的方法。而这种方法只是关住事实，而缺少了价值的判断。事实上纯粹的价值中立原则并不存在。因此传统的行政研究使得学者们高居“象牙塔”中，远离社会、使得研究不可能影响政策的制定和决策的研究。正是基于这样的认识，新公共行政学派认为，政治和行政是不可能分离的，作为行政学的研究者首要的问题是在自己的专业基础之上，对问题做出正确的价值判断。将价值放在一切问题之首。在价值和相应的理性研究发生冲突时要首先保证价值。唯有如此才可以将自己的行政学研究纳入到社会价值体系中，才可以参与到政策的制定和政策的分析之中。弗雷德里克森明确的指出：“政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。政策——行政的连续性更准确地说是以经验为根据的。”因此行政学者不仅仅是学术的研究者，同时也要做社会的改革者。是社会发展的倡导者。那么行政学研究才可以找到一条正确之路。才可以摆脱政治学的阴影，行政学应该勇敢的将社会的公平和正义这样的主题引入到自己的研究范围之中。
（二）新公共行政学对于行政学研究领域的拓展
根据新公共行政学派的观点，在现实的政治与行政的运作过程中，行政体系游离于政策的制定的状况跟本不就不存在。事实上，国会、总统或者其他政治机构对于政策问题往往仅仅提供原则的指导和原则性的目标。而具体的政策方案是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关的人力、物力、财力的划拨得以落实或实施的。这个过程无疑是各种权力、价值、利益交换或分配的过程。换句话说，是政治决策过程。所以，新公共行政学强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联性，并提出具有灵活性的行政组织结构。同时，对行政人员决策地位的认识也要采取积极的态度，应该致力于提高行政人员的决策的自主意识，使得行政人员不但在行政的执行中尽职尽责，同时担负起对于行政决策应有的功能。使得行政学的研究更具现实意义，更趋近于解决现实的问题。基于这样的认识，新公共行政学派将行政学的研究不再仅仅的局限于对行政效率的追求，发展和完善了一套新的公共行政理论原则：
传统的公共行政关注的是对于经济与效率的追求，是“效率至上”而新公共行政认为公共行政不仅仅是对于政策的执行，同时也要担负着广泛的社会责任。新公共行政的目的在于促进人
类的幸福。新公共行政同样关注对于效率的追求，但在对于效率的理解上认为效率并不是机械的效率，反而要求效率首先要建立在正确的价值判断基础之上，提倡社会公平的价值观。
新公共行政学认为，对于经济和效率的追求是公共行政的目标之一，但是不应该成为公共行政的核心价值和唯一价值。传统的价值追求导致的往往是对于社会公平的丧失。因此新公共行政强调在重视提高效率的同时也要关注是否增加了社会的公平。这种公平不仅仅是法律上的公平同时也是对于结果和事实上的公平。
新公共行政学对于传统的政治行政二分法条件下的行政学研究提出了积极的建设性意见，尽管沃尔多在明德布鲁克会议上标新立异的使用了“新公共行政”这样的词语，并提出了一系列的主张试图摆脱政治行政二分法的影响，但是我们可以发现他们的观点与西蒙、达尔等人的看法是一致的，都是要在公共行政的研究中增加价值的因素。对于政治行政二分法的前提下，对政府行政的效率的追求这样的研究视角并没有提出更具说服力的理论假设。公共行政研究依然是处于管理的视角。
四、来自新公共管理的批评
（一）新公共管理对政治行政二分法的看法
新公共行政学的批判之声还没有远去，政治行政二分法又迎来了新公共管理理论的批评。新公共管理被认为是对传统行政模式的一次颠覆。众所周知传统的行政模式的两大理论基石是政治行政二分法和官僚制理论体系。新公共管理模式一开始就对其两大基石发起了挑战。在对待政治行政二分法的理论上，新公共管理认为政治和行政实际上是密不可分的。
“新公共管理”理论在“新公共行政”强调行政人员的价值取向的前提下，进一步指出了政治对于文官人员的控制的问题。在“新公共管理”看来，传统的公共行政强调政治与行政相分离、公务员保持政治中立、不参与党派竞争、不得以党派偏见影响决策等理论假设是毫无意义的。实际情况是，行政具有很强的政治色彩，公务员与政务员之间的影响是不可避免的。与其自欺欺人的回避这种影响的存在，还不如正视这种现实。基于这样的看法，“新公共管理”主张对部分高级公务员实行政治任命，从而实现政治对于公务员的部分的控制。让他们参与到政策的制定和政策的研究中来，以保持行政人员的政治敏感性。并承担相应的政治责任。从而在政治行政二分法的问题上，新公共管理旗帜鲜明的提出了政治和行政不可分割的理论。而对于官僚制理论，新公共管理认为传统的官僚制理论已经不再适合于当代公共行政的发展。他们的主要依据在于，“实践与韦伯的原则总是有出入的，尤其是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之于韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系的效率降低。”传统组织理论为了统一指挥而建立的等级制度在这一时期反而被人们认为妨碍了组织的沟通与协调。终生雇佣制度却被认为是缺少竞争的表现。现代的组织理论认为正式的组织结构并不是效率的代名词，在某些时候反而具有弹性的组织结构可能更利于实现效率。随着非正式组织理论研究的深入人们越来越不相信传统的官僚制模式。
（二）新公共管理的理论探讨
在20世纪80年代，针对传统的行政模式的缺陷，一种新的管理模式被实践者和理论家们同时提出。在这一时期各种理论层出不穷，他们有不同的研究视角。但是不管理论与理论之间的形式化差别如何大，但是这一时期的学者们都有共同关注的问题。澳大利亚的行政学者OWENEHUGHES在《公共管理导论》中这样概括：
“第一、无论该模式叫什么，都代表着一种以传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二、明确表现了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三、明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。同样，对计划方案进行系统评估。这些做法背后的推动力是?有效验的三E?：经济、效率和效能。第四、资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中
立的。第五、政府职能更有可能受到市场检验，例如以合同方式包出工程等。奥斯本和盖伯勒称之为?讲掌舵和划浆?分开。政府介入并不一定总是指政府要通过官僚制手段行事。第六、通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势。在这种情况下说，这是根本性的变化。所以这些观点都和从过程转向结果的重要变革有联系，每一个前后相继的步骤都是必不可少的。”新公共管理理论在提出之时就宣布了对于政治行政二分法的抛弃，似乎政治行政二分法和在这一理论下的管理视角要被彻底的颠覆，但是我们通过分析可以看出，尽管新公共管理在理论表述上多么的动听，采用的研究手段多么的新颖，其本质上还是如何实现政府行政的效率问题，只是对效率的实现的途径提出了不同的看法而已。对政治行政二分法的颠覆似乎成了对政治行政二分法的补充。
通过以上的分析我们可以看到，作为行政管理科学研究的轴心时代的主要命题，政治行政二分法理论一直指导和影响着行政学的发展。不同时期对政治行政二分法有不同的观点，但是不管不同的理论怎样的批评政治行政二分法，政治和行政二分法的轴心地位并没有动摇。早期的批评强调是对于具体行政过程中政治和行政相关联的问题。而政策科学是对于在政治行政二分法的理论前提之下的工具理性研究的一种反思。新公共行政强调的是政治和行政的连续性与统一性。新公共管理理论表面上是对于传统的行政观的彻底的反叛，认为行政人员和政府不可能做到价值的中立，应该探讨行政的价值和行政的责任。其实综合分析这些批评意见，他们的一个共同点就在于认为政治行政二分在现实生活中根本就不可能，具体的行政过程往往是政治和行政相关联的过程。因此要求政府和行政机构和其工作人员做到价值中立是不可能的。然而正如笔者一开始对政治行政二分法的理论表述一样，政治行政二分法并不是说政治和行政一定、必须、彻底、完全的分离。他的理论意义仅仅在于将行政管理研究独立于政治领域，使得行政学成为一门的独立的学科成为可能，同时政治行政二分法开创行政管理活动从一种统治的视角逐步的转变到一种管理视角。解决了行政学独立的问题，发现了研究的管理视角，政治行政二分法也就实现了自己的历史使命。行政学领域的研究直到今天也一直在她的指导和推动之下发展。让我们来分析一下政治行政二分法与西方行政学的研究，看看政治行政二分法在整个行政学研究中的地位，以及这种地位对我们划分行政学历史的工具性意义。
第五部分
轴心地位与工具性意义
笔者的一个基本的观点认为，西方的行政学自产生以来一直在政治行政二分法理论的指导之下发展，尽管行政学研究一直没有形成一个被大家普遍信服的理论，不同学者不同时期都有自己的看法。政治行政二分法的意义就在于她的提出确立行政学发展的管理视角，奠定了行政学发展的基本框架。那么政治行政二分法到底在多大程度上促进了行政学的发展呢？政治行政二分法对于我们认识西方的行政学的发展起什么样的作用呢？这是笔者在这一部分要回答的问题。
一、政治行政二分法与西方百年行政学
政治行政二分法的意义在很大程度上就体现在她的出现使得公共行政学得以产生，其实按照当时的社会条件，客观上行政学的研究必然要和政治学相分离，政治行政二分法的提出起到了催化剂的作用，她的提出使得行政管理发展成为一门独立的学科，使得行政学研究进入到了公共行政阶段。她的出现解决了行政学独立的问题这是政治行政二分法对西方行政学研究最大的贡献。。
（一）政治行政二分法轴心地位的确立
正如我们在前面的分析所揭示的一样，行政管理现象早已有之，可以追溯到国家的产生时期。然而行政学真正独立的历史只有一百来年。时至今日，行政学作为一门科学的理论地位并没有得到所有人的认可。“迄今为止，人们在诸如学科称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点”。
争论的实质问题其实也就是如何理解
政治行政二分法的问题。承认政治行政二分法开创的研究方法和研究视角，那么行政学就可以解决其独立的问题，如果不承认政治行政二分法开创的研究视角和研究方法那么行政学学科的独立问题就会一直争论下去。那么行政学是不是一门独立的学科。
自1887年威尔逊发表《行政学研究》一文、古德诺在1900年出版《政治与行政》一书以来，公共行政从政治学中分离出来。他们提出的政治与行政的关系问题也成了百年公共行政的主题。正如澳大利亚学者约翰?哈里甘指出的一样“尽管管理实践和管理理论已经转变，但公共行政的永恒主题（即官僚与政治家）依然存在。”
早期的公共行政学者主张政治和行政分开，行政管理成为一个独立的研究领域。笔者曾经分析了过分强调政治和行政的分离，是因为这一时期对于行政学者而言首先要解决的是行政学研究的独立性问题，因此在政治和行政关系问题上过分的强调政治和行政相分离是完全有必要的。古德诺正是在这样的基础之上有了政治是政策的制定，行政是政策的执行这样的表述。马克斯?韦伯的官僚制理论是这一原则指导下探索公共组织效率化的有效途径。泰勒的科学管理和法约尔的一般管理原则为实现政治和行政相分离提供了理论的可能。伦纳得?怀特、古利克和尔威克等人在泰勒和法约尔的影响之下掀起了“行政原理”远动。
正是早期行政学者过分的强调政治和行政相分离的观点，急于建立一门所谓的科学，发展放之四海皆准的行政学原则，使得行政学研究走到了死胡同。行政学研究的领域极其狭小，研究的原则成了“谚语”，这一时期行政学的独立地位受到了挑战。行政学者在行为主义面前表现得很懦弱，没有勇气去面对这一时期的理论批评，行政学研究欣然的回到了政治学研究的怀抱。西蒙认为行政学研究应该从过程出发而不是政治和行政的分离。阿普尔比认为行政学者已经深深地卷入了政策的制定。政治和行政不可能分离，“政府就是行政”这样的论断结束了政治和行政相分离的争论。这一时期的行政学研究有很强的政治色彩。
新公共行政学时期，学者们的注意力不仅仅关注主导了行政学研究的效率的问题，同时他们的目光再一次聚焦到了社会的公平和正义。这一时期西方后现代政治学的一些理论思考进一步的影响到了公共行政。之后，以温森特?奥斯特诺姆为代表的公共管理理论也认为传统的行政模式是完全的政治和行政的相分离，是威尔逊——韦伯的模式。他主张用民主的行政模式代替传统的韦伯的官僚制模式。民主行政模式主要强调了“个体”在行政过程中的参与的重要性；在权力的分配上与传统的单中心模式相比提出了多中心的组织结构；在决策上主张决策制定的多种主体的参与，与传统的由专业人士的的制定相比具有了灵活性。在这里我们可以看到人们的争论的中心不再是政治对行政的控制，不是行政对政治的影响，而是政治和行政之间的某种整合。
总之，20世纪公共行政研究中的政治与行政经历了从胶合到分离，又从分离到胶合的过程。政治与行政的关系一直主导着公共行政管理的发展。在这一主题下公共行政管理基本上建立了自己的学术地位和所要研究的基本领域。行政学的独立地位也基本得到接受。在这里我们可以看到在政治行政二分法的理论下行政学逐步的建立了与其他学科相比不同的研究领域政治和行政的关系问题一直影响着行政学研究领域的变迁，强调分离那么行政学走向一条技术化的道路，与一般的管理理论有很大的相似性，强调政治和行政的整合，使得行政学的研究领域在技术化的同时走向对社会正义与公平的研究。但是不管怎么样，整合这是一个相对的概念，它的前提还是没有离开行政学对政府行政效率的关注。因此政治和行政二分法开创的政府能干什么和怎么干好这样的独立研究领域使得行政学的研究与其他学科的研究有了根本的区别。
威尔逊提出行政学作为一门独立的学科进行研究，这只是为行政学出现进行的呼吁并没有真正的解决行政学学科的独立性，学科独立性的解决是在政治行政二分法提出以后的事情。因为只有假设政治和行政可以进行分离，那么行政学研究的独立领域才可以浮现出来。尽管自政治行政二分原则不断的受到批判和怀疑，但是政治行政二分原则的提出开创了行政学研究
的独立地位这一点是不可抹杀的。在这一原则指导下行政学确立了自己对政府管理领域的研究的框架。政治行政二分法在行政学研究中的逻辑起点意义和在整个行政学研究过程中轴心时代地位是不容置疑的。
（二）行政学的科学性
前面笔者分析了行政学学科独立地位,那么行政学是不是一门科学?要分析一门学科是否称其为科学可以从以下几个方面来看：
一方面是，从学科的知识来源、作用及其对知识的验证来看；另一方面，是从学科的知识体系的基础、方法和逻辑结果来衡量。让我们结合行政学的历史来进行分析。
从学科的知识来源、作用及其对知识的验证来看：行政学的知识建立在严格的决定论基础之上的。行政学研究的是在政府管理的过程中人们探索客观现象所发现的种种因果联系。其次行政学的知识是被应用于行政管理实践并被实践所证实的。再次从学科知识的作用来看，行政学知识是研究如何实现政府有效管理的一门科学，其主要的目的就是为了政府管理的实际服务。
另一方面，是从学科的知识体系的基础、方法和逻辑结果来衡量，一门学科要成为科学必须具备一些基本的条件。首先从行政学的逻辑范畴来看：行政学首先解决的一个问题是政府的职能可以分为政治的职能和行政的职能。政治和行政是两种不同的范畴，因此不同范畴的研究可以采取不同的研究方法。在解决了政治行政不同范畴的基础之上对于行政进行单独的研究，而行政的主要目的在于政策的执行，执行是可以有具体的评价体系，因此行政主要关注的是对于经济和效率问题的研究。这就是行政学产生的逻辑过程。其次，从学科知识体系所蕴含的基本方法来看：行政学是一门研究政府管理的科学，其基本方法是历史的和比较的方法，这一点威尔逊在《行政学研究》中已经明确的指出。同时由于行政学研究的是政府的有效管理问题，因此和普通的管理有密切的联系，从而一般管理研究的基本方法同样可以在行政学研究中得到应用。最后，一门学科成为科学必须要有坚实的理论基础，行政学的理论基础就是来自于政治行政二分法。政治行政二分法是行政学的“元理论”，是学科知识体系的理论支撑点。只有认可了政治行政二分法才可以围绕行政学独立研究视角来看待政府管理的问题。
从以上的分析笔者得出这样的结论，行政学已经是一门独立的学科并且是人类认识有效政府管理的一门科学。西方行政学研究的理论假设是政治行政二分法，研究的逻辑起点是政治行政二分法。
二、政治行政二分法的工具性意义——对西方行政学说史的划分
前面我们得出这样的结论，政治行政二分法是西方行政学研究的逻辑起点、是西方公共行政的轴心。因此从政治行政二分法出发就可以成为我们理解西方近百年的公共行政学的一个从发点。政治行政二分法为我们提供了认识西方行政学发展的一个工具。成了我们划分行政学发展的历史的一个标尺。这样的标尺有利于从行政学自身的发展的内在逻辑出发去认识行政学本身，比起一般的分析视角更具有天然的合理性。
（一）国内对行政学历史的划分
对于西方公共行政学的一百多年的历史,国内不同的学者有不同的分类方法。比较流行的分类方法是以其他学科的历史来反观行政学，他们认为行政学的发展一直处于管理学的影响之下，管理学的理论的发展历史也就是行政学的历史。台湾学者张润书就将西方的行政学划分为①传统理论时期(x理论)、②行为科学时期（y理论）③系统理论时期。我国学者夏书章则将行政学划分为①形成阶段——传统管理时期②成长阶段——科学管理时期③科学化阶段——现代化管理时期
。北京大学张国庆教授在《行政管理学概论》
中将行政学的历史分为早期公共行政研究、传统公共行政研究、修正公共行政研究、整合公共行政研究这样几个时期。他的这一分类主要的依据是不同理论对行政学的影响以及采用的研究方法来进行分
类。比如早期研究他认为指的是威尔逊发表《行政学研究》到科学管理兴起。传统时期则是指科学管理运动时期，行政学的研究受到了科学管理思想的影响采用了工具理性的方法对行政效率和组织科学的研究。这一分类的方法注意了行政学和不同学科之间的天然的联系，分类有一定的合理性。然而以其他学科研究的影响来对行政学进行分类似乎有些不妥，这样的分类方法对行政学自身的地位强调不够。笔者认为对行政学说的历史的分类应该从这一学科本身出发围绕一条主线。
（二）行政学历史的划分
那么行政学的研究是否有一条主线，答案是可以肯定的。这就是——政治行政二分法，政治行政二分法是行政学发展的内在逻辑主线。因此对行政学的历史分期也要回到政治行政二分法上来。这就是政治行政二分法作为认识西方行政学的工具性意义之所在。根据不同时期对于政治行政二分法的理解笔者提出这样的分类假设。
1、政治行政二分法提出和行政学初步建立时期
这一历史时期是从十九世纪末到二十世纪三四十年代，这一时期主要是解决行政学成为一门独立学科地位的时期。这一时期威尔逊提出应该对行政学进行专门的研究，古德诺对政治和行政二分法进行了理论表述。在政治行政二分的前提下韦伯解决的是组织的效率问题，泰勒、法约尔、古利克、厄威克、怀特、威洛比他们解决的是公共行政研究的方法和研究的领域以及学科科学性的问题。总结这一历史时期，我们可以看到，公共行政学研究者预见到了公共行政研究的重要性，精辟的论述了行政学研究的对象和内容应该追随原则与基本的方法，推动其从政治学中分离出来成为一门具有独立研究领域的学科。为公共行政奠定了基础。这一时期对于政治和行政的看法是政治和行政可以进行分离并且尽可能的进行分离。正是因为对政治行政二分法的这一理解这一时期的公共行政研究的理论模式主要是政治行政二分法和行政学原则。政治行政二分使得行政学成为了一门独立的学科，公共行政学者在行政分支领域所做的研究都和某种事实和科学有关，使他们的研究具有某种科学的色彩和合法性。而对于政策的制定则留给了政治学者。行政学的原则让行政学看上去更加的具有了科学性。行政学的职业化和技术化得到了前所未有的发展，行政学的声誉也到了顶点。可见用政治和行政二分法的提出和行政学初步建立这样的标题完全可以概括这一时期行政学研究。这样划分可以使人们一目了然的认识和理解这一时期的主要理论抓住了这一时期行政学研究的重点。
2、对政治行政二分法进行反思的时期
这一时期主要是指二十世纪四十年代到六十年代。由于前期行政学者主要注意的是行政学的独立性和科学性。这样的研究导致了对于公共行政的终极目的研究的缺失，机械效率问题成了后来人们批评的焦点。对政治和行政的分离产生了怀疑，首先是实践上的不可能，其次在理论上政治行政二分法下组织的划分的不合理。这一时期主要的代表人物是提出“行政谚语”的西蒙、罗伯特?达尔、达怀特?沃尔多、林德布罗姆等。这一时期人们对政治行政二方法从理论上和现实生活中都提出了批评。行政学成了政策科学，政治和行政不是分离而是政治研究代表了行政研究。阿普尔比认为行政学者已经深深地卷入了政策的制定，政治和行政不可能分离“政府就是行政”。“对这个年代来说，公共行政理论就是政治理论”这一时期是公共行政学最为复杂的时期，不同的理论在这一时期相互胶合也是我们学习和认识西方行政学历史时期的一个重点，这一历史时期的复杂性就在于人们对政治行政二分法的怀疑，一般的分类的方法不利于抓住这一时期行政学研究的特征，笔者提出用对政治行政二分法反思这样的概括，有利于理解这一时期各种理论提出的从发点无疑是比较科学的。
3、政治行政整合时期
自从20世纪60年代以来人们对于政治和行政的看法相应的发生了一些改变，这一时期公共行政学出现了“新公共行政”和“新公共管理”理论这些理论一直发展到现在。这一时期人们的关注的焦点不在是政治和行政相互区分的问题而是政治和行政之间如何协调的问题。政治和
行政出现了某种程度的整合。新公共行政认为行政学首先要建立在社会的公平和正义的基础之上。在新公共行政的标志性宣言《论新公共行政学：明得布鲁克观点》一书中弗雷德里克森明确的论述了新公共行政的观点：“新公共行政学试图把社会公平加入到传统的目标和基本的原理中”。“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成事情或者基本原理”从中我们明显的看到对于政治和行政，学者们不再是争论如何区分或者可不可以区分这样简单的问题上。而是要求政治和行政之间效率与公平之间达到某种的整合。同样这样的理论倾向我们也可以在新公共管理中得到验证。他们同样的认为政治和行政之间的不可分，政治和行政必须走向某种程度的整合。新公共管理提出了政治对于行政官员的某种程度的控制的问题。新公共管理同样强调对于效率和经济的追求。但是在对待政治和行政问题上不再局限于政治和行政分离的问题而是强调政治和行政之间相互的控制的问题。笔者的这一划分清晰的表明了行政学研究中的倾向，有利于将这一时期的行政学研究表面的复杂局面归结到政治行政二分法这样的主题有利用我们认识和了解行政学发展的趋势。
以对待政治行政二分法的不同来区分行政管理学发展，这样做的理论意义至少有三点。首先是，政治行政二分法是西方行政学发展的起点，因此用政治行政二分法来划分行政学的发展有利于行政学的独立性；其次政治行政二分法作为划分的依据有利于了解西方行政学的发展的主题。行政学自身有其研究的领域和范畴，用政治行政二分法来区分不同的理论时期可以帮助我们更好的理解行政学研究的领域和范畴；第三，政治行政二分法的划分比较清晰，这更接近于行政学发展的内在特征。行政学在一百多年的历史中表现出了一种理论的超越性与理论的回复性这样一个特征，比如新公共管理有人就认为是对传统科学管理的一次回复。因此用政治行政二分法来划分表面上是模糊的，但是这样的区分更接近于行政学发展的特征。
总之政治行政二分法的提出首先解决了行政学作为独立学科的地位问题；同时从政治行政二分法来研究行政学也解决了行政学研究的科学体系和研究范畴以及研究的主题意义问题；最后政治行政二分法理论为我们研究西方的行政学提供了工具性的意义。
第六部分
政治行政二分法对中国行政学研究的启示
我国现代意义的行政学研究严格来讲仅仅是1980年代才开始，在这短短的二十多年的历史中，行政学在我国取得了巨大的成就。翻译出版了一大批行政学相关的理论著作，并在教学和研究上取得了一定的成绩，特别是近年来行政学成了十分热门的学科，有学者将中国自1980年代以来我国行政学取得的主要成就概括为：①确立了行政学独立的地位；②拓宽了行政学研究的领域；③突出了把改革的现实问题作为研究的重点；④建立了一只行政学研究的力量。
不管学者们怎样评价行政学在中国这二十多年的发展，一个不容争辩的事实是中国的行政学的发展取得的成就是辉煌的，行政学研究的热潮是令人欢欣鼓舞的。
同样一个不争的事实是，我国的行政学研究在借鉴西方行政学发展的过程中形成了一种只注重对西方行政学理论的借鉴与引进而不注重本国自身行政环境、政治文化的研究倾向。特别是在对西方行政学的历史的研究中介绍性的研究比较多，而真正的对西方行政学的历史前提，理论逻辑研究相对较少。好在对这个问题目前学术界已经基本达成了统一的看法，学者们开始强调我国的行政学研究必须和中国的具体国情联系起来。下面的这一部分也就是在这样的前提下笔者结合对政治行政二分法的研究谈谈对于我国的行政学研究的启示的一点思考，也算是对我国行政学研究尽一点微薄之力。
一、中国行政学研究的社会历史条件
前面几部分的分析笔者得出了这样的结论，政治行政二分方法是西方行政学研究的理论假设和逻辑前提。然而通过对行政学历史的回顾，笔者发现不管是在理论上和还是在实践上西方行政学研究和行政管理活动在严格的意义上来说并没有出现政治和行政严格意义上的区分。在理论上，霍华德?麦克迪将政治行政二分方法形容为“美国公共行政的至理名言”。但是正
如我们看到的一样被认为是支持政治行政二分法的古德诺在《政治与行政》一书中并没有持一种绝对的观点，反而提醒人们注意对于政治和行政的关系的协调问题。理论上并没有提倡政治和行政的严格区分。在实践中正如后来的西蒙等人所提出的一样政治和行政往往表现的是一种相互的“理解”和相互的关联。伦纳德?怀特的《公共行政研究导论》为从实践和理论角度理解政治和行政提供了更有说服力的看法。“在他对公共行政中所下的定义中包含有某种政治行政的分离，但他承认，这两个领域存在互动的关系。他认为，存在一个由其值得注意的、日益明显的倾向：?公共政策中的主动行政。?这种现象的出现是因为行政人员在执行笼统或普遍性立法时要行使决断权，也因为政策需要专职的公务员的建议和咨询。”可见即使是早期公共行政学者也承认了政治和行政二分法不可能在理论上和实践上真正的进行严格的区分。但是正如我们在上一部分中分析的一样政治行政二分法的意义就在于解决西方行政学独立性问题。而行政学之所以独立按照威尔逊的看法是由于政府职能的扩张急需科学的理论的指导，而要实现行政学的独立必须进行政治和行政的相分离。那么行政学研究在我国是否具备了这样的研究前提。分析政治行政二分法与西方行政学的发展就必须分析当时的社会历史条件，分析我国的行政学的研究就必须分析我国的现实情况，这是政治行政二分法相关理论对我们的启示之一。
（一）改革开放以前新中国行政学研究
中华人民共和国成立以后，我国构建了一种独特的社会结构模式，这种结构总体上可以称为“?计划全控制型结构?或?行政一体化结构?，而?单位制?则使这种结构的核心单元”。
在这种结构中政府实行高度统一的计划经济体制，并通过单位实现了行政权力对的社会生活的超强的控制。政府是“全能政府”，社会处于国家的全面的控制之下，社会自身并没有生存和发展的空间，有学者认为“中国没有社会”只有政府。
政府与社会的功能并没有得到分化，本应该是社会的事情完全被政府控制。笔者在这里对社会的界定是指狭义的社会，是指与政府相对的独立于政府的“市民社会”在这种结构下国家通过单位实现对社会的全面的控制，同时单位也是一个“小社会”承担了公民的一切政治、经济的要求。国家之外没有其他组织“国家对单位的渗透和控制，单位对国家的依赖和责任，使国家之外没有市场，单位之外没有社会”单位制度使得国家和社会和二为一。在这种结构下政府对社会的管理严格意义上并不是一种公共行政管理。行政所充当的角色并不是对社会的管理，而是对社会的控制、是一种统治。因此严格的意义上讲这一时期我国没有公共行政学的研究的社会条件，这是因为：
首先，笔者在前面论述西方公共行政产生时认为公共行政学的产生是在市场经济条件下和工业化进程中逐步建立起来的。政府和社会的分化是行政学产生的前提。前面几部分的分析我们可以这样认为，行政学作为一门独立的学科必须具备这样几个因素行政和政治的相对的分离、市场经济的形成、法治理念的形成。法治理念和韦伯分析的法理权威的形成具有一致性，因此韦伯分析也是从权威的构成来开始。但是在改革开放以前我国并没有具备这样的社会条件。
其次，公共行政学的产生是以政治行政的相对分离为基础，这是笔者一再强调的问题。然而，改革开放以前我们的的体制是党政合一的。党政浑然一体。“大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个?政治设计院?，没有两个?政治设计院?。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体决策和细节属于政府机构及其党组”人民代表大会的基本权利基本被抹杀。邓小平曾经指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不恰当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记，什么事都由第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”权力如此的集中不可能产生公共行政学，公共行政的公共就在于与私人相对比。公共行政管理的是公共领域，而“私域”的问题应该由社会来管理。当时的条件下政治和行政是完全统一，并没有私人领域的存在。因此在当时的中国不可能产生公共行政学的研究。
再次，行政学的产生是和法治相统一的，但是情况我国的法治思想还没有得到发展，党就是一切、党控制一切在这样的条件下，韦伯所讨论的法理权威并没成为我们的意识形态。
总之，当时的历史条件决定了公共行政学在我国不可能产生。
（二）当前研究的条件
改革开放以后，我国的行政学研究进入了新的历史时期，在这一时期行政学的研究取得了一系列的成就，夏书章在1991年出版的《行政管理学》教科书的序言中这样概括“经过将近十年的共同努力，现在可以认为，在新中国，以初步形成了称得起行政学?界?的一支相当可观的专业队伍。”可以说改革开放以后，行政学在我国的研究的恢复十分迅速。但是我们不能否认，1980年代的行政学研究还不完全具备行政学研究的条件，虽然这一时期上到国家领导人，下到一般的理论工作者都对行政学的研究给与足够的重视，但是市场经济和依法治国还为没有真正的建立。笔者认为这一时期的研究的意义在于为公共行政学研究准备了舆论支持。
1992年，邓小平视察南方发表重要讲话，正式解决了社会主义可不可以搞市场经济的问题，形成了统一的看法，市场仅仅是经济的配置手段并不是意识形态。党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，极大推动了我国市场经济体制的形成和现代化事业的发展。我国的社会也分离成了市场——政府——社会这样的三元结构，政府不再是全能的政府。
随着市场经济的发展，市场化的资源配置手段已经形成，市场承当了应该承担的功能，同时在所有制结构上公有制不再是唯一的形式，这就使得社会上有了“私域”的出现。去年的宪法修正中明确地写入了保护私有财产，可见市民社会在我国已经得到了初步的发展。同时在行政法律建设方面也颁布了一系列的行政法律、法规，依法治国的观念深入人心。政治和行政的关系问题也有了新的认识，人大制度改革也进一步的深化，人大的权力得到了发展。可见，虽然我国的行政学研究离西方国家的市场经济、法治国家和政治行政二分这样的要求还有一定的距离，但是我们的行政学的研究已经初步具备了研究的条件。
对行政学研究的社会条件的分析是政治行政二分法产生和西方在行政学研究中一直注重的方面。因此政治行政二分法对我们的启示之一也就是在研究中国的行政学时首先要研究中国的社会结构，同时笔者对政治行政二分法的研究中分析了政治行政二分法要解决的问题是周期性政党竞争对行政的干预和政党分肥制的弊端。这是行政学研究的政党政治问题。那么我国的行政学研究需要解决这样的问题吗？这就是政治行政二分法理论给我们的启示之二。
二、当代中国政党政治的特征——行政学研究的政党政治条件
通过笔者的分析政治和行政相分离是为了解决周期性政党政治对行政的干扰和政党分肥制的弊病。这说明行政学必须对政党政治问题进行深入的研究。
（一）政党政治与行政学研究的关系
西方国家普遍实行的是多党制，多党制实际上也就是竞争性政治。竞争在经济领域可是实现对资源的合理配置。竞争性在政治领域的优越性无疑得到西方政治学家们的称道，在他们的观念中权利必须要得到制约，最好的权力结构是分权，这一思想可以从早期分权理论家那里得到。洛克、穆德斯鸠的分权思想一直影响着西方政治制度的设计。为了对权力的制约与监督在政治制度上就设计了多党制。多党制被认为是实现民主的必要手段。
同时我们也可以看到竞争性政治的不足，竞争性政治必然引起社会上不同利益集团的分化，各种利益集团的关注的焦点不相同，因此社会的正义和人民的民主反而得不到必要的守护。正是因为这样西方国家在进入十九世纪末的时候迫不及待的提出了行政学研究和官僚制理论。政治行政二分法也因此而出名。这就是西方公共行政学研究的逻辑顺序。可见政党政治问题是行政学产生的前提之一，行政学产生的意义就在于解决竞争性政党政治在设计上的不合理，或者说是不足。那么我们国家是否存在这样的研究的逻辑顺序了和理论前提？要回答
这个问题必须对我国的政党制度进行必要的分析。
（二）当代中国政党制度的特征
当代中国的政党制度可以概括为中国共产党领导的多党合作制度。中国共产党领导的多党合作制度，显而易见，其前提是坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导包括政治领导、思想领导和组织领导。各民主党派参与执政，不同程度的进入政府的行政过程，影响政策的制定和政策的执行。与传统的多党制、两党制或者一党制都不同。各种民主党派虽然不是执政党但是可以参与执政甚至可以成为法定的反对派,对中国共产党的执政进行监督。毛泽东在《论十大关系》中这样说过“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存相互监督。”“所有民主党派和无党民主人士虽然都表示接受中国共产党的领导，但是他们中的许多人实际上就是不同程度的反对派。”邓小平也曾经说过，民主党派“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作，作出有益的帮助”总之我国的政党制度不同于一党制。多党合作可以使得民主党派介入到政府的执政过程并对中共的执政进行监督，这是多党合作制的一个核心内容，也是多党合作和一党制不同的地方。
同时中共领导的多党合作制度不同于西方的多党制。西方的多党制或者两党制指的是同时存在多个或两个政党来通过竞争而实现轮流执政，他们是属于竞争性政党结构。而在中国，中共的地位是处于领导地位，主要执行的是政策的制定，虽然民主党派不可避免的参与到政策的制定但是民主党派的地位是一个从属地位。更多的是在政府层面影响而不是政治层面的。邓小平曾经论述到“资本主义的多党制有什么好处？那种多党制是资产阶级相互倾扎的竞争状态所决定的……这种状况是他们的弱点而不是它们的强点,这使他们的每个国家的力量不可能完全集中起来,很大一部分力量相互牵制和抵消。我们国家也是多党，但是，中国的其他党，是在承认中国共产党领导这个前提下面，服务于社会主义事业的……所以我们能够在共产党的领导下团结一致。我们党同其他几个党长期共存，相互监督，这个方向要坚持下来。但是，中国共产党的领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的；动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化。”可见我们的政党制度和西方的多党制或者两党制是有明显的区别的。
从以上的分析，共产党领导的多党合作制度本质上不是竞争性的政党制度，这种制度的安排可以让我们避免竞争性政党制度带来的一系列的不利因素。我们的政党制度同时安排了竞争性政党制度优越性得以发挥的政治空间，在制度的设计上有了一个“备位”可以将竞争性政党制度对于权力的制约和监督发挥到极致。当然在现实生活中这种政党制度的安排到目前还没有体现出其应有的优势，但是这样的设计无疑是比较合理的。有了“备位”这在很大程度上给将来的政党制度的发展预留了必要的空间。
可见，我国的行政学的研究不需要解决竞争性政党政治的弊病，也不存在政党分肥制的问题这是我们的优势。西方的政治行政二分法是一种迫不得已而为之的一种次优选择，我国的政党政治的设计无疑为我们行政学研究的选择提供了有利的条件。今天我们提倡“党政分开”并不是因为我们的政党政治设计上有什么问题，而是从操作层面上为了提高行政效率的一种主动选择。西方国家的被动设计与我国的主动之间又有什么区别呢？理论上和现实上我国当前政治和行政的之间的到底又是一种什么样的关系，行政学研究必须研究政治和行政的关系问题这是政治行政二分法给我们的启示之三。
（三）当代中国政治与行政的关系
尽管宪法没有详细的规定中国共产党在国家政权和社会生活中的明确地位，但是宪法确认：中华人民共和国是由中国共产党建立的，中国的经济建设和社会发展是在中共的领导下取得成就的，中国各族人民过去是、现在是、将来仍然是在中共的领导下。
可见中国共产党在
国家和社会生活中处于领导地位。党的十三大规定了党通过对政治领导、组织领导和思想领导，来实现对国家和社会生活的领导。党章同时规定了中共的领导地位。按照宪法和党章的规定中共对国家和社会生活具有领导权，其领导地位是唯一的，涉及社会生活的各方面。按照党章规定中共的领导主要是“政治、思想和组织的领导”，因此，中共对国家社会的领导是全面的领导，即要实现一般政党对国家政权的领导，同时要实现对一般社会组织和社会成员的领导。这种领导是介入到社会生活的方方面面的。可见政治领域的一切必须置之于中共的领导之下。
在中国政治是由中国共产党来控制的，而行政则是由政府来执行。在政府层面实行的是人民代表大会制度。国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使其主权。但是，前面我们论述了在中国，中共是整个社会生活的核心。因此人民代表大会是严格在中共的控制之下。“中共对人民代表大会的领导地位是中共的执政党地位决定的。”现行宪法的基本精神之一就是强调坚持中共对国家的领导。从政治理论原则角度来看，中共对国家的领导是囊括一切的，在中华人民共和国的范围之内就不可能也不允许存在任何不受中共领导的任何组织，不论这种组织的性质如何。这是中共的唯一执政党地位所必然要求的。“人民代表大会是体现中华人民共和国根本性的国家政权与人民关系的国家政权组织,是中国根本政治制度的最主要机构但在接受和服从中共领导方面，其实质与其他人和社会组织并无二致。”中共对人大的领导主要体现在两个层面，一方面是在宪法的层面，虽然中共必须在宪法下活动，但是宪法的制定和修改必须经过中共的领导；另一个层面是组织的领导，人大的组成人员的产生过程是严格的在中共的控制之下，同时中共还直接的安排中共党员到政府任职。
可见，在中华人民共和国不管是政治领域还是行政领域一切都是在中共的领导之下。政治和行政不管是从制度安排上还是在实际层面上都是一种整合的关系。也就是说从“应然”的角度还是“实然”的角度来考察，中国的政治和行政都是一个统一的整体。
三、启示的结论
前面我们分析了西方公共行政管理研究的逻辑序列和理论前提,同时也分析了中共领导下中国行政管理研究所要面对的政治和社会环境。从中笔者得出这样的结论中国的行政学研究不具备西方行政学研究的逻辑序列。也不存在行政学研究政党政治环境。
首先，中国的政党制度和西方的政党制度本质不同。西方的政党制度是一个竞争行政性的政党制度。竞争性的政党制度下，政党的主要目的是通过竞争来实现对政权的控制。因此一切政策的制定首先考虑是否符合和有利于政党的执政权的获得和维护问题。因此在这样的政党制度的安排之下行政也就是政策的执行是为了维护执政党的地位，而行政对于国家社会的公共事务的管理的目的也是为了政党的执政。因此在这样的安排下，公共利益是不可能得到最大限度的维护的。正因为如此行政要解决的是如何从政治中分离，如何尽可能的减少政治对行政的干预的问题。尽管前面分析了当代西方政治和行政出现了整合的现象，但是这并没有动摇西方行政学研究的前提。行政学研究永远是为了解决西方政党制度设计的局限性问题。而在中国政治和行政一开始就是一个统一的整体，同时统一于中共的领导之下。我们的政党制度的设计最大可能的避免了竞争性政党制度的不利因素，同时也最大限度的发挥了竞争性政党制度的合理因素。在我国不存在政治和行政相分离的条件，也不需要这样分离。我们政策的制定是体现了党的思想,我们的执行也是在党的控制之下。这是由于中国共产党的先进性所决定的。
其次，政府的组织形式的实质不同。西方的政府组织是按照早期分权理论天才设想设计的。一般分为行政、立法和司法，不同的权力分属于不同的政府机构。虽然表面上我们国家也存在着立法、行政、和司法的划分。但是中国的人民代表大会和西方的议会有本质的不同，中国的行政机构的组成和西方的行政机构的组成也不同，同时从司法体系上来看也有明显的区别。造成这种差异主要原因是由于中共的性质以及中共对国家和社会的领导地位和领导方式
的不同。
以上分析笔者得出的结论只有一个——中国的行政学的研究并不具备西方行政学研究的基本前提和西方行政学理论构建逻辑假设。中国的行政学研究必须走中国自己的路。那么我国行政学研究路在何方。
（一）启示的结论——政治行政整合下的中国行政管理研究
“解放思想，实事求是，团结一致向前看”这是邓小平同志在1978年12月13日在中共中央工作会议闭幕会上的讲话的标题。“实事求是无产阶级的世界观，是马克思主义的思想基础。过去我们搞革命所取得的一切胜利，是靠实事求是”实事求是要求我们理论联系实际，要求我们的学术研究必须和社会现实联系在一起。这样的观点在我国已经深入到了每一个研究领域，每一个领域的研究都必须和中国的国情联系在一起这是一个基本的学术要求。实事求是的问题在邓小平讲话以后似乎一下子得到了解决，社会上人人讲实事求是，人人讲要和国情相联系，人人讲建立中国特色反而出现了“社会主义是个筐，乱七八糟往里装”这样的尴尬，笔者对政治行政二分法的研究的结论仅仅归结为中国的行政学的研究并不具备西方行政学研究的基本前提和西方行政学理论构建逻辑假设。中国的行政学研究必须走中国自己的路。似乎这样的结论有无病呻吟的嫌疑，然而现实的情况是中国的行政管理学的研究并没有解决中国特色问题，换句话说就是没有做到实事求是。当然笔者下面的论述仅仅是个人的一些浅薄的陋见，不一定正确但是这是笔者个人独立的思考而这种思考的前提是实事求是的。
前面笔者的结论是中国并不具备西方的行政学研究的基本前提政治和行政分离的条件，结论似乎很自然地就是行政学研究不可能在中国得到很好的发展，然而笔者的观点恰恰相反在现行的体制下行政学的研究已经完全具备了独立研究的条件理由有二：
首先，当前中国的社会结构已经从传统的单一的政府和单位分化成了市场、政府和社会的这样的三元结构。已经出现了“私域”和“公域”之分，解决“私域”的问题应该由社会来承担也就是在市场的条件下由市场来完成。而解决“公域”的问题也必须要限定在“公共”的范围之内。公共行政学的一个特征就是公共性。公共行政就是政府对通过公共权力对公共资源的管理和分配的。因此从这个角度出发行政学研究必须独立于政治领域，尽管在制度设计上我国并不具备这种政治和行政的相互分离，但是现实层面上这种分离是是客观的要求，实事求是的态度是我们必须承认这种分离，解决这一问题需要对党的领导方式进行重新思考，这是提高党的执政能力改善党的领导的一个方面。不管是西方的政党制度还是中国的政党制度其设计本身并没有严格意义的优劣区别，然而不同的政治结构对于政治和行政二者之间的关系问题的理解是有很大的区别的。因此各国的行政学的研究必须与本国的具体政治结构相联系。但这并不构成各国行政学要不要独立，要不要研究的问题，社会结构的分化是行政学产生的关键，也就是威尔逊说的当时各国行政管理所面临的社会问题和政府行政事务的扩张问题，只是威尔逊并没有使用社会结构的分析方法,马克斯?韦泊的名著《经济与社会》则是在这方面研究的理论典范。通过多年的社会主义市场经济体制建设，我国的社会结构与西方国家进入工业社会时期相比具有了部分的相似性。因此我们已经具备了研究行政学的基本条件。行政学研究的基本条件和行政学研究的逻辑前提是两个范畴的事情。西方国家的行政学研究的逻辑前提是政治和行政的分离也就是政治行政二分法，而从研究的基本条件——社会分化的角度来看二者是一致的，同样都是因为社会结构的分化的结果。
其次，行政学研究中政治行政整合的现象。前面笔者一直强调西方行政学的研究，一直追随政治行政二分法的理论指导和政治行政二分法下研究的管理视角。但是笔者同样分析了政治行政二分法在理论上和现实上并不是一般理解的政治和行政完全分离，从笔者对行政学研究来看，笔者将行政学发展的最后一个阶段定义为政治和行政整合，事实上也确实如此，政治行政二分法的理论的意义并不仅仅是对在政治和行政简单区分这么肤浅，政治行政二分法是一个系统的理论，笔者在前面对政治行政二分法的理论概述中已经明确了这一点。反观我国
当前的政治和行政的关系，我们无论在理论上还是在现实上无一不体现出政治和行政二者之间的某中程度的整合。政治和行政的整合并不影响行政学的研究这是笔者的一个粗浅的看法。反而政治和行政的整合正好和当前西方国家的行政学的研究具有某种程度的暗合。政治和行政的这种暗合可以使得我们一开始就在行政学的研究中具有某种优势。使得我们的行政学研究在起步阶段就有了对西方国家行政学研究的超越的可能。当然，西方的行政学的研究是经历了一个从政治和行政的分离，到政治和行政的整合这样一个完整的发展过程。我们的整合是在一种高度计划经济下，政党对社会的强权控制的情况下的一种整合。也可以这样认为，西方行政学的政治行政整合是研究过程中的一种主动的选择而我们的行政学的研究中这种政治行政整合是一种天然的整合，是我国行政学研究不得不面对的天然环境。主动的选择下行政学关注的是在行政过程中对效率以外公平的研究，而我国的政治体制决定了天然整合是除了对公平以外效率的关注。因此二者的研究的重点并不相同。但是无论我们怎样评价主动选择和天然选择，笔者的结论都可以站得住脚，就是在当前中国的现实条件下完全可以开展行政学研究。这也就是笔者在得出我国行政学研究不具备西方的条件的结论基础之上提出的一个假设这种假设可以表述为——政治行政的整合并不影响行政学研究的开展，影响行政学研究开展的关键在于社会结构是否分化。
（二）对假设启发
前一标题，笔者得出了这样的结论，中国的行政学的研究一开始就面对的是政治和行政的整合，这种整合是天然的而西方国家的行政学研究在政治和行政的整合问题上是一种主动的选择。天然的面对和主动的选择二者本身是有很大的区别的，但是政治和行政的整合无疑是当前行政学研究的一个趋势。笔者假设，当代中国的行政学的研究与西方行政学研究在社会的分化和市场机制的发育具有某些相同那么这种相同就给了笔者这样的启示：中国的行政学研究可以借鉴部分西方行政学的研究理论成果。因此笔者认为西方政治行政整合时期的行政学研究对我国的研究是具有很大的借鉴意义。按照本文的研究，笔者将百年行政思想划分为三个时期即政治行政二分法提出和行政学初步建立时期、对政治行政二分法进行反思的时期和政治行政整合时期。政治行政整合时期也就是20世纪60年代一直到现在，这一时期主要的社会历史条件是全球化、信息化和知识经济时代，在这一时期学科的发展也呈现出了全球化的特征，就行政管理学领域而言“为了迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱政府财政困难、提高国际竞争力和政府效率，西方国家相继掀起政府改革或政府再造的热潮”可见行政学的理论的发展不再仅仅是影响到某一个国家，往往影响到了整个世界。每一个国家都在借鉴和学习其他国家的行政管理理论。尽管我国的行政学研究的逻辑序列并不和西方各国的相同。但是我们不可能也不应该避开其他国家的行政学研究的理论。那么在政治和行政整合的条件下西方行政学研究有什么特点呢？
首先，世界观和方法论的多元化。在政治和行政整合时期，不同的学者的研究方法和出发点有了不同，弗雷德里克森的新公共行政学是以后行为主义为基点。他们理论的基点是社会的公平。是一种典型的政治和行政的相结合。而公共选择学派的代表人物奥斯特罗姆确立的是“民主的行政模式”，在这以后这一时期行政学研究对效率的追求不再是机械的效率了，他们看中行政官僚的参与决策，注重对于责任的落实。总之，政治和行政相互整合时期，行政学摆脱了效率与公平的简单的相互纷争，出现了效率和公平相结合的趋势。研究的世界观和方法论到了极大的丰富。
其次，研究内容的多样化。政治和行政的整合，使得行政学不再仅仅是一门只是关注技术角度来研究组织的结构，组织的效率的科学。在这一时期行政学的研究的事业得到了开阔。弗雷德里克森对社会公平的研究，奥斯特罗姆的民主行政模式、斯洛的制度变迁、布卡兰的的经济学研究的方法都不同程度的丰富和发展了行政学研究的领域和研究的方法。总之，政治行政整合使得行政学研究的内容极大的丰富。
再次，管理主义的倾向。政治行政的整合，使得学者们对公共行政的研究更加注重管理主义的研究，新公共行政管理成了西方国家正在进行的一场革命。行政的管理功能得到了更进一步的发挥。
最后，政治行政的整合。使得人们对于政府的职能，行政的职能有了进一步的思考。行政作为统治的功能，是在行政学研究以前的定位。而行政学发展起来以后行政的定位则是管理的，行政作为一种管理的视角再一次得到强调。
四、假设启示的归结
前面我们分析了在我们国家,政治和行政不论是从制度的设计还是现实的行政管理实践中,我们的国家的政治和行政都体现出一种整合的特征。西方的政治行政的整合是在借鉴了新公共行政、新公共管理的以及各种政治学经济学的发展的条件下的一种整合。不论这种整合的趋势多么的明显，也不管具体行政过程中政治和行政的关系多么密切。他们只不过是解决竞争性政党制度的方法而已。从本质上来讲，不管理论家怎样的天才设计，都无法解决竞争性政党制度带来的“逻辑内伤”。西方的整合是建立在政治和行政二分法的基础上的整合，政治和行政的分离是行政学产生和研究的逻辑前提。
而中国的政治和行政的整合，不论是制度设计上还是具体实践上，这种整合是天然的整合。“我们党要始终代表中国的先进生产力的发展要求；我们党要始终代表先进文化的前进方向；我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益”因此我们政治行政的整合是天然的,是在解决政治对行政的控制和行政对政策的执行的基础下的整合。在中国政治就是行政，行政就是政治这是一个不争的事实。我们的研究的出发点不是解决竞争性政党制度对于行政的干预,我们要解决的是在全国各族人民共同利益下，在中国共产党一党执政的前体下，党如何更好的实现“三个代表”的问题。因此我们在行政学技术研究的时候就没有了社会公平的难题。因为我们已经在政治和行政的天然整合的前提下解决了这一难题。这就是我国行政学研究与西方的行政学研究的最大的差别，也是我们最大的优势。同时我们也应该看到，由于我们的行政学的研究是在建立社会主义市场经济的过程中逐步的发展起来的，传统政府管理模式还一直影响着我国行政学的研究。由于我国长期处于计划经济体制下，要求政府角色一下子转变过来几乎是不可能。在行政学研究上则表现为行政学研究的不成熟。这种不成熟可以从以下几个方面来看：
其一、在研究主体和客体的规定上，主流的看法是把行政管理等同于政府管理，认为政府是社会公共事务管理的唯一主体，看不到非盈利性的社会组织也是社会公共事务管理的主体之一。夏书章老师就认为“根据现代行政管理的特点和对行政概念的理解，行政管理学应该是研究国家权力机关和执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客规律的科学。”
其二、在管理指向上，则侧重于政府机关内部管理，而忽视对社会公共事务本身的管理。国内比较流行的行政学教科书基本上的体例还是停留在行政环境、行政职能、行政组织、人事行政、行政领导、行政立法、行政文化、财务行政、行政决策、行政执行、机关行政等这样几个方面。其侧重点还是在政府机关的管理。而缺少了对于公共事务的研究。
其三、在管理的方法上，基本否认了政府管理可以采用经济学、企业、市场的管理方法。国内的行政学教科书对政府管理的研究基本不包括市场手段在政府管中运用的研究。
其四、在研究的指导思想上存在单一化的倾向。社会主义制度已经在我国初步的建立，在这种条件下我们必须以马列主义为指导。行政学研究同样要以马列主义为指导。但是，按照邓小平的概述我们还处于社会主义初级阶段。在特定的领域除了以马列主义为指导之外是否可以有其他的指导思想。笔者个人的看法认为行政学的研究除了以马列主义为指导之外可以在特定的条件下可以尝试接受部分其他的指导思想也未尝不可的。当然，上述的看法仅仅是笔者个人肤浅的陋见，可能在很大程度上并不正确。对国内主流行政学研究的一些看法的一点
品评并不是抹杀学者们的历史伟绩，他们一直是我学习榜样。
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“要深化行政管理体制，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”为我国的行政学的研究指明了方向。这个方向可以这样来理解首先，在我国行政学的研究的一个主要的问题是如何提高行政的效率的问题，这证明了笔者的假设在我国行政学研究的前提是政治和行政的整合，但是这样的整合是天然的整合与西方的主动的选择并不是一个范畴，因此我国的行政学的研究的目的和意义在于如何提高行政效率。而要达到行政的效率就必须对行政管理的主体，管理的手段和管理的方法上要有创新。同时我们也必须时刻的牢记，中国的行政学研究除了对效率的关注以外还有发挥我们政治行政整合的特点，保持政治对行政的控制，也就是在行政学过程中必须时刻牢记党的“三个代表”思想，行政本身必须符合“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求，也就是必须发挥我们的政治优势。笔者的整个论证的过程是从政治行政二分法理论对我国行政学研究的启示出发，在这种启示下得出了笔者的结论，并对结论进行了假设，在假设的基础上得到新的启示最后归结了这一假设启示这样一个系统的论证过程任何一个子系统出了问题都将是的笔者的结论出现致命的伤害，在整个论证过程中有一个假设十分关键，那就是在中共一党执政的前提下是否体现了或者说解决了社会公平的问题。只有这个问题得到了明确地得到了解决，才有了天然政治行政整合的和理性分析，也才有了笔者的结论。
篇三：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例篇四：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
政治与行政二分法
政治与行政二分法是一种政治体制，它将政治权力和行政权力分开，以确保政府的有效运作和良好的政治稳定。政治权力被赋予立法机关，负责制定政策和法律；而行政权力则被赋予行政机关，负责执行政策和法律。政治与行政二分法是一种政治体制，它将政治权力和行政权力分开，以确保政府的有效运作和良好的政治稳定。政治与行政二分法是一种政治体制，它将政治权力和行政权力分开，以确保政府的有效运作和良好的政治稳定。政治与行政二分法的优点是，它能够有效地防止政府的权力被集中在一个人或一个集团手中，从而避免滥用权力的情况发生；它还能够确保政府的运作是有效率和公正的，从而促进政府的可靠性和稳定性。
篇五：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例篇六：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。古德诺认为政治与行政二分包括：1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设
1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[WoodrowWilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。而另一位德国政治学家约翰·布隆赤里则作了更清晰的阐述。布隆赤里认为“政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动”；因此“政治是政治活动家的特殊领域，而行政则是技术官员的事情”②。威尔逊执教期间曾多次访问德国，深为赞同斯坦因和布隆赤里的观点。
19世纪中叶美国“镀金时代”，威尔逊在反垄断的新民主运动和反政党分肥的1885年《彭德尔顿法》启发下，正式提出“政治—行政二分法”，希望以此理论改革政府，实现政务官与事务官分途而治，提高政府的责任感和效率。威尔逊认为“行政管理是置身于‘政治’特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”，“行政是行动中的政府，它是政府的执行，政府的操作，是政府最显露的部分”③。但是威尔逊并没有阐明“政治是什么”、“行政是什么”。
直到13年后即1990年，美国哥伦比亚大学法学教授弗兰克·古德诺[FrankGoodnow]出版《政治与行政》一书，才第一次明确政治与行政的内涵与外延，即“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。古德诺虽然系统论证了“政治—行政二分”，但是他并不关注行政部门的具体事务，而是关怀政治与行政之协调。古德诺认为“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能。
1欢迎下载
实现”④，为了兼顾政治民主和行政效率，必须使政治与行政协调，并提出四条协调途径：政治对行政的适度控制、行政的适度集权、法外调节、政府体制改革。
自此，“政治—行政二分”成为行政学的一个常识命题，被世界大部分学者作为其行政学研究的基本假设。但是仍然有不少学者对此表示质疑。
二、德怀特·沃尔多的批判
德怀特·沃尔多[DwightWaldo]是当代著名行政学史家，对“政治—行政二分”作了系统阐述与批判。而在沃尔多之前，有两位行政学家也作过相关研究。1937年，美国哥伦比亚大学行政学教授卢瑟·古利克提出“我们既不应该、又不可能、也不需要把政治和政策同行政严格地分离开”，因为“行政必然要涉及到政治和政策过程”，而真正的政治是指“统治者用来控制的行动”即政策制定与执行。1947年，美国伊利诺伊理工学院政治学教授赫伯特·西蒙提出“管理就是决策”理论，认为“从决策方面考虑，政治与行政的区分是非常模糊的”，因为“在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容”，政治(政策制定)与行政(政策执行)是互相关联而无法严格区分开来的，主张以“事实—价值二分”取代“政治—行政二分”。
沃尔多未从技术层面加以讨论，而是从罗伯特·达尔的价值倾向性角度提出：“政治—行政二分”是不恰当、不可取的，因为它既不能解决民主制与官僚制的冲突问题，又不能解决价值问题。沃尔多认为，民主（政治价值）与官僚制（行政组织）并非是完全不能相容的，这二者应该寻求融合。所以，政治与行政不是可以分离的领域，而是相关的领域，应该将政治理性与经济理性、社会理性统一于“公共利益”中，以免公共行政失去道德意味并进而退化为纯粹的“政府行政”。
即，公共决策与公共伦理客观要求政治与行政必须协调起来。这为后来新公共行政学派的突破与新公共服务学派的超越提供了引子。
三、弗雷德里克森的突破
正如文森特·奥斯特罗姆所说“我们对民主制行政理论的追求，将自威尔逊在建立其政治科学基础时所拒绝的著作开始”，美国新公共行政学派领袖乔治·弗雷德里克森[GeorgeFrederickson]便是从反对传统行政学的机械效率观开始的，他吸取约翰·罗尔斯“作为公平的正义”，提出了“社会公平观”。弗雷德里克森认为“社会正义”是除了“经济”和“效率”之外的公共行政学的第三个规范性支柱，行政活动除了保障公民的基本平等自由权实现，还有责任和义务使最少受惠者平等获得公共服务，并在此行政伦理上建立一种以公共利益为核心的民主行政体制，强调行政组织对公民的积极回应。
2003年，中国行政学者张庆才提出“政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理想状态”⑤，这与弗雷德里克森的观点不谋而合。在“社会公平观”的价值追求下，弗雷德里克森认为：传统的“政治—行政二分”只是一种理论上的虚构，因为它脱离了与社会现实公共问题密切相关的政策制定与政策执行活动。行政学研究政治与行政的关系，必须适应现代社会的需要，因此，弗雷德里克森主张在研究领域与研究方法上做一次飞跃。即，以“促进公共利益、建构民主行政”为目标，以“非价值中立”为研究方法（认为事务官价值中立是不可能的），研究公共。
2欢迎下载
政策的制定、执行与评估。
自此，“政治—行政二分”的传统行政学范式被打破。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，不仅将政治与行政的关系研究着眼于解决现实问题的公共政策上，更强调政治与行政的协调一致的价值追求——除经济和效率外的第三规范性支柱——公平的正义。
四、登哈特夫妇的超越
正如乔治·弗雷德里克森对“政治—行政二分”的传统行政学范式的批判性突破，美国亚利桑那州立大学教授罗伯特·登哈特[RobertDenhardt]与珍妮特·登哈特[JenetDenhardt]夫妇也不认同新公共行政学派的“企业家政府与顾客服务”精神，从而提出一种“以公民为中心，基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务理论。
登哈特认为，公共利益是政治与行政的目标而非副产品，公民权比企业家精神更重要。因此，政府应该为社区服务而非掌舵，为公民服务而非为顾客服务，重视人而非只是效率，强调民主和责任。这实际上是一种政治利他主义的服务观，是对经济自我利益主导的行政模式的替代：强调公民权和公民参与，追求公平的正义，主张政策制定和政策执行过程的政民“会话”。这种替代其实是对“政治—行政二分”的传统行政学从形式到价值的范式的超越。
总而言之，政治与行政的关系是西方行政学研究的核心问题，“政治—行政二分法”是其主流观点。从行政学诞生至今的120多年里，由于时代背景的不同一直存在争论，这体现了行政学发展的时代性和回复性，无损于其伟大和效用，因为任何行政学研究都绕不开“政治—行政二分法”这块历史和现实的胎记。。3欢迎下载
欢迎您的下载，资料仅供参考！
致力为企业和个人提供合同协议，策划案计划书，学习资料等等
打造全网一站式需求。4欢迎下载
篇七：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：政治与行政
——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析
摘
要
十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。
关
键
词
行政
政治
协调
编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：一、基本内容
（一）威尔逊之《行政学研究》
作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。
1.行政学的产生是由于社会现实的需求
威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，②在数量上也同样大大增加”；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。
2.行政学的发展
威尔逊认为行政学的发展有三个时期，编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：家表达的意志得不到有效的执行。
同政府体制一样，行政体制也可以划分为两种，在编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：诺出发的前提则是国家是一个有机整体，即在一个生物体中进行意志和行政的区分，是把两种活动当作同一主体的活动，即把表达意志的机构当作国家的头脑，而执行意志的机构当作国家的四肢。也就是说，前者是从微观对政治与行政进行区分，后者是从宏观对政治与行政进行区分。当然，把国家抽象为一个有机整体，使表达意志与执行意志两种活动区分开来是可以接受的，但是，国家的活是实际上是由不同的政府机构进行所承担的，而这些政府机构具有一定的独立性，所以正如威尔逊所讲，意志与执行的区分是不可行的。但是，也应该注意到这一点，威尔逊和古德诺的观点有相同之处，即政治和行政的区分，只是就如何划分有着不同的观点而已。
在研究方法和态度上，威尔逊和古德诺有着相同之处，两者都认为，不同的国家有着相同之处。例如，威尔逊认为“君主国家和民主国家，尽管其他方面彼此有根本上的差别，然而实际上却都有许多相同的工作需要加以照管”①；古德诺则认为“人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采取同样的方式”②。此外，两者都采取了比较方法，通过对欧洲国家的行政学发展及其体制进行对比分析，指出美国应该向其他国家学习先进的观点，最后，威尔逊和古德诺都指出应该按照美国的实际情况来发展行政学。
就集权与分权来说，威尔逊和古德诺有着不同的观点。威尔逊反对集权赞同分权，这是因为，威尔逊考察欧洲国家的行政学发展史时，发现其行政学发展的目的是为了维持“开明而专制”的统制，但美国却是一个信奉民主自由的国家，因此，威尔逊认为应该把从欧洲借鉴过来的行政学进行改造以适应美国的分权体制。古德诺认为为了实现政治与行政的协调要进行行政集权，并认为，欧洲国家那种立法分权——行政集权的体制能够很好的达到政治与行政协调的效果。
（二）理论价值
正如威尔逊所指出的那样，行政学产生是由于社会现实的需求，十九世纪末的美国经济上的垄断造成贫富差距拉大，以及信奉自由主义所造成各种社会问题，使得采取的放任主义的政策美国政府以及公众感到有必要改进政府的管理方式，因此，威尔逊提出了行政学要与政治等事务划分开来，以实现政府管理的效率。
虽然古德诺对政治与行政的功能进行了更为详细的界定，但是古德诺更为关注的是政治与行政的协调。在这一点上古德诺与威尔逊都意识到，行政与政治的分离是有必要的，但是实际情况是两者不可能完全的分离，只不过古德诺更为详细地论述如何实现两者的协调。
古德诺与威尔逊并没有对行政管理的具活动以及原则等问题进行论述，也没有意识到行政管理除了效率价值外，还应该有社会价值追求（没有提及公平等价值并不代表反对公平等价值），并且后人对政治——行政二分法提出了很多的质疑。但是，作为行政学的早期的学者，他们为行政学的概念进了界定，为行政学的研究确定了框架，为使行政学成为一门独立于政治学的学科做出了重大的贡献。再者，一门学科的出现是为了满足现实社会的需求，行政学的提出与发展确实是解决了当时政府的管理问题，提高了管理效率，促进了社会的发展与进步。
（三）现实意义
①②
[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:4.编号：
时间：2021年x月x日
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
页码：正如上面讲到，行政学的产生为当时美国政府改进管理方式起到了积极的作用一样，威尔逊和古德诺的一些观点即使到了现代一样有值得借鉴的地方。
篇八：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
浅谈政治—行政二分法及其对我国的启示
摘
要
作为公共行政学的重大议题，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。自1887年威尔逊提出行政与政治分离而产生公共行政学以来，政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题之一。政治—行政二分法的提出标志着行政学作为一门独立学科的诞生，准确理解该命题的科学内涵，对促进公共行政实践的发展和我国的政府改革具有较强的启示意义。
关键词
政治；行政；二分法；启示
1887年，伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，文中明确提出政治和行政是两个完全不同的领域，主张将行政学从政治学中分离出来。随后，弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中，对政治与行政的关系进行了系统分析，由此形成了政治—行政二分法的完整论述。诚如沃尔多所言：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了”。政治—行政二分法是值得每一个公共行政学者都认真思考的问题。
一、政治—行政二分法的内容
从严格意义上来讲，政治与行政二分的思想并不是由威尔逊最先提出来的，但由于其在《行政学研究》中首次对政治与行政的关系进行了明确表述，学界一般将其视为政治—行政二分法的创立者，而其后的古德诺则以美国的政治实践对这一命题进行了演绎分析，由此形成了政治—行政二分法的完整表述。
（一）威尔逊的努力
威尔逊在《行政学研究》中认为：“行政管理置身于政治做特有的范围之外。行政管理的问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域那种混乱和冲突相距甚远”。他引用德国政治学家布隆赤里的观点，认为“政治是‘在重大而且普遍事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”因此，他主张政治与行政分离并倡导行政学研究，从而把“行政从经验性试验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上”。在这里，威尔逊只是提出了政治—行政二分法的初步设想，然而其理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，在此基础上，对这一理论进行深入阐释的则是另外一位著名行政学家——古德诺。
（二）古德诺的推动
1990年，古德诺在《政治与行政》一书中对政治与行政的关系进行了系统、深入的阐述，他认为
“任何国家都具有两种不同的国家职能，即国家意志的表达与国家意志的执行，前者为政治，后者为行政。”“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”传统的研究政府及其行政的思路过分地关注从政治的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性。所以，行政研究应当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路，而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。但是古德诺讨论的重点并不在于政治与行政应该如何分开，而是进一步认识到“把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责；以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”所以，现实中则要求政治和行政必须取得某种形式的协调，而这也是古德诺论述的重点。
古德诺并不是绝对主义者，他清醒的认识到二分法只是功能性划分，而不是结构性划分。由此，古德诺不仅关注政治与行政在某种程度上的分离，更关注于政治与行政的协调，并详细地指出了协调的途径：即政治对行政的适度控制、行政的适度集权化以及政党与政治体制改革。古德诺的研究为我们正确的理解政治与行政之间的关系问题提供了正确的基础。
根据上述内容，我们可以将政治—行政二分法的观点归纳为以下几点：（1）政治和行政是两个不同的领域，政治主要涉及政策的制定而行政主要涉及政策的执行；（2）政治和行政可以在一定程度上分离，但这种分离更多的是一种功能性分离而不是结构性分离，因此政治与行政的分离是相对的而不是绝对的；（3）政治和行政追求的价值不同，政治对民主负责而行政主要追求效率；（4）政治和行政应该取得一定的协调，政治应对行政保持适度的控制。威尔逊通过政治与行政的两分极力倡导建立一门独立的行政学，古德诺则以美国政治实践为蓝本，对现实运行中政治与行政的关系进行了深入分析。二人一从理论层面，一从实践层面，共同完成了对政治—行政二分法的建构。
二、政治—行政二分法的争议与批判
政治—行政二分法，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年争论中的重要议题，贯穿于整个公共行政的发展史，并被看作是“最为棘手的知识争议”。“政治与行政”二分思想本身及其所引领的公共行政发展史上的诸多争议和争论，并不是公共行政发展史上的新鲜话题，但无可置疑和不能忽略的一点是，正是公共行政的这一重大议题及其所触发的对学科基本问题的思考，深刻地影响了公共行政的学科定位、理论脉络和研究取向，更影响着公共行政的实践。
由于时代的局限性和发展，任何学科总是在不断的批判中前进，政治—行政二分法提出以后，既得到了部分学者的坚定拥护，也遭到了一些学者的猛烈抨击。从总体来看，传统公共行政时期的学者一般都接受了这一命题并在该命题提出的框架内进行了进一步研究，而后来学者则从多个角度对该命题进行了批判。
（一）行为主义学派的质疑
西蒙早在20世纪40年代就对政治—行政二分法进行了质疑。他认为，从决策和执行的角度来区分政治和行政并不妥当，因为行政并不仅仅是执行，行政也必须从事某些决策活动。从实证主义的研究立场出发，西蒙主张通过“价值”和“事实”的区分来看待政治问题与行政问题，他认为政治与行政的区别在于各自决策中“价值”和“事实”的地位不同，在政治决策中价值因素占据重要地位，而在行政决策中事实因素占据重要地位。
（二）新公共行政学派的批评
新公共行政学派对政治—行政二分法进行了猛烈的批判。其代表人物沃尔多从政治角度出发对行政理论进行了批判性的分析。在《行政国家》一书中，沃尔多强调了公共行政研究中历史和文化视野的重要性，强调公共行政学包含政治理论，并提出民主价值在公共行政理论研究和实践中的重要性，指出“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的。”新公共行政学派更进一步指出，“政治与行政的分离只是一种理论虚构，在政治与行政的现实运行中，行政体系游离于政策制定之外的情况根本不存在”。
（三）公共政策学派的诘难
对政治—行政二分法的更多的批判是来自公共政策学派，公共政策学派对政治—行政二分法将政策制定与政策执行割裂的观点进行了诘难。在他们看来，把政策制定与政策执行严格区分开来是与现实不相符合的，“大多数，也许是全部的行政行为在力图执行政策的过程中将形成或改变政策……我们仍必须把执行看作是政策
制定的一部分。”政策制定和政策执行很难截然分开，政策执行的过程同时也是政策被不断制定的过程。除了在政策执行中形成和改变政策，“行政人员经常被深深卷入政策制定活动中”。
（四）新公共管理学派的抨击
20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了新公共管理运动，并形成了新公共管理学派。新公共管理学派对政治—行政二分法做了进一步的抨击，他们认为行政有着浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。“行政管理与政策并非表现为互不相关的离散现象，而是相互关联的……行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比，行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响更大”。基于这种看法，新公共管理学派主张对高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理对改革政府官僚主义、文牍主义，提高政府效率，增强政府回应性起到了很重要的作用。
三、政治—行政二分法对我国政府改革的启示
虽然政治—行政二分法自威尔逊提出、古德诺系统阐述之后，对它的争议与批判一直没有停止过。但这些批评并没有动摇政治—行政二分法作为公共行政研究基础的地位。综合分析对政治—行政二分的批评意见，一个共同点在于都认为政治—行政二分法不具有现实基础，具体的行政过程经常是政治和行政相关联、不可分割的过程。政治—行政二分法的理论意义或理论贡献在于将公共行政研究独立于政治领域，不受其干扰，使行政学成为一门独立的学科成为可能。同时，政治—行政二分法开创了行政管理活动从一种统治的视角逐步转变到一种管理视角。更为重要的是，对政治—行政二分理论的诸多批评，并没有摆脱或抛弃政治—行政二分，因为他们最终都没有提出一个有效平衡政治与行政的可行方案。从积极层面看，正是因为这些批判的存在，公共行政理论不断得以丰富和完善从而推动公共行政实践向前发展。
（一）政治—行政二分法对我国的积极意义
1.首先，政治与行政二分的讨论推动了行政学的学科发展，为发展行政理论研究提供了研究方法和框架。二分法理论认为行政研究应该建立在管理的基础上而不是法律的基础上，认为“行政”的科学研究有其自身的规律。这些内容对我国行政学科的建立和发展以及行政实践有很大的理论价值。
2.其次，任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。政治—行
政二分法理论提出了应该对两者的功能进行区分，同时保持政治对行政的控制，这也是值得我们认真讨论的。政治与行政之间的确存在着相对的区别，对政治与行政作一定区分是有必要的，这有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题。
3.最后，二分法理论虽然主张政治与行政的分离，但它同时强调了政治与行政的协调性。当代中国行政改革过程中突出强调了行政权力与行政职能、行政权力与依法行政的问题，实际上也就是进一步整合政治与行政的关系，调整政治对行政的控制与监督，使其明晰化，同时在“法”的大政治前提下，重新确定政府职能，创新制度设计来调整政治与行政两者系统内部的一致性。
4.政治与行政二分思想还提出了一个更为一般性的问题，即关于政府管理自身的发展问题。中国政府管理也面临着自身发展问题，即功能（职能）的完整性和组织结构的稳定性。党政关系规定了行政系统功能的完整性程度，功能的完整性程度进一步直接规定了组织结构的稳定性。事实上行政系统存在功能完整性和组织结构稳定性两方面的缺陷，这种现状直接导致我国政府管理尚未充分发展出一套科学、合理和有效率的管理模式、原则和方法。正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。
（二）政治—行政二分法对我国政府改革的启示
1.政治与行政的价值问题
政治和行政是两个不同的领域，其价值承载有所不同，政治更应该体现民主价值，负责对民意的回应；而行政则更应该体现效率，保证政策的有效实施。这启示我们在制定政策时，要更多地反映民主、吸收民意，采取切实可行的措施，如完善人民代表大会制、举行立法听证会、完善政府信息公开制度等方式，吸引更多的社会公众参与到政策制定中来，从而提高政策的民主化和科学化水平。一旦政策被制定出来，如何使政策得以准确、高效的执行就成了核心问题，在这一过程中效率具有更加重要的地位。这就要求政府合理划分部门之间的权责配置，防止部门之间的推诿扯皮，加强对行政人员培训，设计科学合理的监督激励机制等，从而实现行政效率的最大化。
2.政治与行政的协调问题
在威尔逊和古德诺那里，他们不仅看到了政治与行政的两分，更看到了两者之间的协调，特别是古德诺，其研究的重点就在于如何实现政治与行政的协调。换句话说，即如何保证政策能够得以准确、忠实的执行。这一点，无论在理论界还是实务界都值得关注。从理论界来看，自从普雷斯曼和维尔达夫斯提出政策执行与政策
制定之间的偏差以来，政策执行问题一直是学者们关注的焦点，西方对政策执行的研究大体经历了三代的发展并不断向纵深推进。相较于西方学者的研究，我国政策执行的研究还比较薄弱，尚未形成比较成熟的研究范式，研究尚需进一步深化。
3.政治—行政二分法与党政分开问题
在我国的语境下谈及政治—行政二分法，很容易使人联想到党政分开问题，而事实上这两个问题是完全不同的。首先，党政分开涉及的是政党与政府的关系问题，而政治—行政二分法涉及的主要是政府内部（此处的政府是大政府的概念，包括立法、行政和司法）的功能划分问题，两者不能混为一谈；其次，党政分开的重点在于改善党的领导方式，不能简单的将党的功能定位于政策制定而将政府的职能定位于政策执行，政府仍然是政策制定与政策执行的主体，党对政府的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，而不是直接参与政府政策的制定。因此，对党政关系的探讨与政治—行政二分的思路存在根本的不同，这一点尤为值得我们注意。
篇九：关于政治行政二分法对行政组织意义的案例
浅谈对政治行政二分法的认识
政治行政二分法是宪政理论中关于政府构造和权力分配非常重要的概念。政治行政二分法认为，政府职权系统可以分成政治活动和行政管理两个部分，政治活动指政府决策，行政管理指政府执行或实施。这种概念的出现是由于政府的职权越来越多而变得混乱，政治行政二分法的出现能够帮助政府有效的解决这种混乱的状态，使政府能更好的管理其职权。
政治行政二分法的实施意味着，政治层面负责政府政策制订和实施决策，行政层面负责政府政策实施。它得到了普遍的认可，这就意味着政政治主义和行政主义的界线是清晰的，他们的权力也是单独的，不影响彼此。这种二分法，使各个政府机构之间的权力分配完善，也使得政府管理更加有序，为政府的长远发展也创造了历史性的条件。
推荐访问: 关于政治行政二分法对行政组织意义的案例 行政 意义 案例