篇一：行政诉讼原告资格确定的意义
行政诉讼原告资格论
原告资格问题是行政诉讼实践中经常遇到的争议较大的问题，它不仅直接关系到广大公民、法人和其他组织的诉权，而且对行政诉讼工作的开展以及行政诉讼法立法宗旨的实现都具有重要影响。
一、关于原告资格标准的四种主要观点
1．实际侵权说。持这种观点的人认为，公民、法人和其他组织是否具备原告资格，要看其合法权益是否受到了行政机关具体行政行为的实际侵害。
2．主观认为说。即只要公民、法人或者其他组织认为行政机关所作的具体行政行为侵犯其合法权益，就具备了向人民法院起诉请求撤消或者变更的资格。
3．受案范围或者受理条件说。持这种观点的人认为，公民、法人或者其他组织是否具备原告资格，要看被诉的具体行政行为是否属人民法院行政案件受案范围，或者其起诉是否符合法定的受理条件。如对国家行为、内部行政行为和抽象行政行为，因其不属于行政案件受案范围，公民、法人或其他组织无资格向人民法院起诉。
4．主客观标准统一说。持这种观点的人认为，公民、法人或者其他组织要具备原告资格必须符合两个条件，即主观上要认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，客观上还要与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，这两个条件必须同时具备、缺一不可。
二、对原告资格标准观点的评析
1．对实际侵权说的评析。实际侵权说在实践中可以防止公民、法
人或者其他组织滥用诉权，有助于行政机关合法行政行为的及时执行，并对其他公民、法人和社会组织的合法权益能起到积极的保护作用。但这一观点与行政诉讼关于原告资格的有关规定是相违背的。行政诉讼法第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十一条第（一）项规定：提起诉讼的原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。上述规定均未要求公民、法人或其他组织向人民法院起诉。因此实际侵权说在实践中必然会限制原告的诉权，不利于对公民、法人或其他组织诉权的保护和行政诉讼法立法宗旨的充分实现。
2．对主观认为说的评析。主观认为说在实践中能充分保护公民、法人或者其他组织的诉权，能够纠正某些法院因为种种原因故意对某些行政案件不予受理的不正常现象。主观认为说较符合行政诉讼法关于原告资格的规定，但它混淆了起诉权与胜诉权的关系，对法院而言，实际上是在案件未被决定受理前就已经开始对案件的部分实体问题进行审理，这不符合正常的诉讼程序。
3．对受案范围和受理条件说的评析。把被诉具体行政行为是否属于行政案件受案范围和原告起诉是否符合受理条件，作为评判公民、法人或者其他组织是否具备原告资格的标准，实际上是把行政案件受理条件和原告资格标准问题混淆了，原告向法院起诉可能因其所诉事项不属于人民法院行政案件受案范围或其它原因而不具备法定的受理条件，但这并不等于说原告必然就不具备起诉资格，原告是否具备起诉资格与被诉具体行政行为是否属人民法院受案范围和原告起诉是否符合受理条件没有必然联系。受案范围和受理条件说是与行政诉讼法关于原告资格的规定相违背的，实践中应予纠正。
4．对主客观标准统一说的评析。这种观点既可以充分保护公民、法人或其他组织的诉权，同时对实践中某些公民、法人或者其他组织
滥用诉权的现象也可有效地加以限制。但是这个标准在实践中较难操作，何谓有法律上的利害关系、怎样证明、何时证明、谁去证明原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系？这些都需要在实践中去探讨。
三、审判实践中几种常见的原告
根据行政诉讼原告资格的主客观统一标准，下列几种人应具备行政诉讼原告资格：
1．行政相对人。行政机关作出具体行政行为总是针对特定的相对人而作出的，行政相对人与行政机关作出的具体行政行为具有直接的法律上的利害关系，如果行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，当然具备原告资格。行政诉讼实践中，大部分的原告是行政相对人。
2．物权人。物权是公民、法人或者其他组织享有的一项重要的民事权益。当行政机关作出的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织依法享有的物权时，物权拥有人可依法向人民法院起诉。
3．相邻权人。相邻权是指不动产的占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产享有一定的支配权。实践中行政机关针对不动产拥有人的一些批准和许可行为一旦实施后，往往可能会给享有相邻权的另一方的合法权益造成侵犯，如相邻人认为行政机关的批准许可行为侵犯了其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。
4．公平竞争权人。公平竞争权是公民、法人或者其他组织享有的一种法定权利。在有些情况下，行政机关作出的具体行政行为可能会破坏公平竞争的环境和规则，从而成为公平竞争的侵权者，如公平竞争权人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其公平竞争权，便可以作
为原告向法院提起行政诉讼。
5．应受行政奖励人。行政奖励是指国家行政机关以及法律、法规授权的组织，给予对国家和社会作出贡献的公民、法人或者其他组织物质或精神利益的一种行为。如应受行政奖励人认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益，依法可以向人民法院提起行政诉讼。
6．事实相关人。行政机关作出具体行政行为总要依据一定的事实，行政机关认定的某些事实对行政相对人以外的其他人的权利义务有时可能会产生不利影响，此时与该事实相关的公民、法人或者其他组织便具备了原告资格，可以向人民法院起诉。
7．受害人。在行政机关作出的具体行政行为中，有些可能要牵涉到受害人的利益，受害人如对行政机关的行政行为不服，可以向人民法院提起诉讼。
篇二：行政诉讼原告资格确定的意义
行政诉讼原告资格的认定
行政诉讼制度作为一个重要的法律制度，其发展关系着一个国家的民主法治进程。而行政审判程序的启动又与行政诉讼原告资格有着密切关系，正是在这个意义上，行政诉讼原告资格制度的健全与否直接决定着行政诉讼制度的发展程度。因此，研究行政訴讼原告资格问题，不仅有利于保障行政诉讼中的原告能充分保护自己的合法权益，而且是完善行政诉讼制度，推进民主法治建设的一个关键问题。
1行政诉讼原告资格的含义及性质
1.1行政诉讼原告资格的含义
原告资格，又称为起诉资格，是指什么人可以对行政行为提起诉讼，请求法院审查行政行为的合法性并做出裁判。不具备起诉资格的人提起的诉讼，法院不能受理。原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。资格即限制，原告资格是对起诉人成为原告的限制，如果一国行政诉讼对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。在任何国家，设定行政诉讼原告资格的一个基本目的就是为了防止滥诉和无效诉讼，保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权、保障公民合法权益的工具。一方面不应当人为地制造不存在的案件；另一方面应当尽可能地节省诉讼资源。
1.2行政诉讼资格的性质
关于行政诉讼原告资格的性质，理论界曾有程序性权利和实体性权利之争，亦或者兼有程序与实体双重性质。但就目前的研究状况而言，行政诉讼原告资格是一种程序性权利已被理论界认可。大多数学者之所以认为行政诉讼原告资格问题是一种程序问题是因为行政诉讼原告资格并不会裁决行政争议当事人双方的实体性方面的权利和义务。对这样的原因解释，有些学者依据行政诉讼的目的的角度来阐释行政诉讼原告资格的性质：“行政诉讼原告资格的性质是一个程序
问题，这是由现代行政诉讼的目的决定。同时世界范围内行政诉讼原告资格的发展趋势也越来越证明行政诉讼原告资格只能是解决提起诉讼的程序问题。”也有学者从行政诉权的角度来阐释：“行政诉权是一种典型的程序权利，行政诉讼原告资格是起诉人行使诉权的一种表现，是法院通过形式审查予以裁定的结果，与实体权利义务没有关系，只是起诉人进入实体争诉进而成为适格原告的前提。”也有学者从法院的裁定书形式来认定行政诉讼原告资格属于行政诉讼的成立要件，具有程序性，法院对起诉人资格的审查以及对起诉人与行政行为之间利害关系的审查都属于形式审查的范畴，不涉及实体权利义务的裁判。在此，行政诉讼原告资格是一种程序权利，因为资格只是意味着限制，当提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织不具备原告资格时，只是说明“他”不具有将纠纷交给法院解决的能力，并不代表着完全抹杀了“他”所享有的实体性权利义务。
2行政诉讼原告资格的认定及认定标准的转变
2.1行政诉讼原告资格的认定
根据《行政诉讼法》第24条的规定，享有原告主体资格的法定条件：①原告必须是个人或组织；②原告必须认为具体行政行为侵犯其合法权益；③原告必须是向人民法院提起行政诉讼。同时根据相关司法解释，享有行政诉讼资格的情形还包括：①有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼；②有权提起诉讼的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。但是，这些规定难以在司法实践中确定原告资格，最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第12条规定了在审判实践中确立原告资格新的标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。这一表述来源于《行政诉讼法》第27条对行政诉讼第三人的立法规定。这一规定不但表明确立“法律上利害关系”的标准，而且表明所有行政诉讼第三人都可以成为行政诉讼的原告，即第三人的标准和原告的标准相同。
2.2行政诉讼原告资格认定标准的转变
我国的行政诉讼原告资格认定标准由开始的“无标准”时期到“法律规定”标准时期，再到合法权益”标准时期，也呈现出逐步放宽并统一的趋势。但纵观各国行政诉讼原告资格标准，无论是英国的“足够利益”标准、美国的“两层结构”标准，还是我国的“合法权益”标准，都具有高度的抽象概括性，在司法实践中很难操作。比如，合法权益该如何界定，其范围又包括哪些。这些都涉及行政诉讼原告资格的认定，但我国的“合法权益”标准只是笼统地规定“侵犯其合法权益”，并无具体的操作标准。
3我国行政诉讼原告资格认定标准之完善
3.1细分合法权益范围逐步放宽原告资格
现行《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条便是对属人因素的解释：就是公民、法人或者其他组织对所诉的事项以具有合法权益为前提，如果不具有合法权益，那么该公民、法人或者其他组织就不具备原告资格。因此，在此问题上，关键在于完善“合法权益”的范围。目前，我国学者对“合法权益”的范围是有争议，主要有以下观点：①根据行政诉讼法的明文规定，对权益的范围圈定为人身权和财产权以及法律、法规明文规定的一些权利，至于权益之本义是什么，则没有更深层次探索；②将合法权益限定为法定权利，排除法律规定之外的利益，并将法定权利解释为在法律规定范围内的利益，认为目前在我国只允许法定权利，而且应该是人身权或者财产权遭受到侵害的行政相对人才有原告资格；③权益包括权利和利益，前者是法定的，后者是没有法律规定的单纯事实性利益。一旦行政行为处理了事实性的利益，该事实性的利益也就进入了法律利益即权利的范畴。
但是，不管我们对利益如何的界定，其都逃不出抽象范畴，如此一来，我们在界定利益围时，不仅需要我们自己要有高度的责任心，而且作出的每一个决定都要符合现代行政法治的理念，以尽可能最大限度地保护公民权益为宗旨，要逐步放宽对利益的限制，对于那些已
得到学界和公民公认的利益要尽早列入法律保护的范围，而对于实践中遇到的新情况，则要依据行政诉讼法的立法精神和目的以及案件可能起到的社会效果来综合考虑起诉人的原告资格。
3.2逐步扩大行政诉讼受案范围
我国《政诉讼法》第条规定了人民法院受理行政案件的范围，其中第一款前七项是列举性规定，第项是概括性规定。《行政诉讼法》第条则列举了不能由法院受理的四类案件，即涉及内部的行政行为、国家行为、抽象的行政行为和行政机关的终局裁决行为。从这两条可以看出，人民法院受理的行政案件只涉及原告的人身权和财产权，范围十分狭窄。这主要是由于我国行政诉讼制度发展较晚，当时的法治水平较低，而且在起步阶段是依附于民事诉讼制度的。
因此，为更好地保护行政相对人的合法权益，在立法上应该逐步扩大行政诉讼的受案范围。首先，就是要改变法律对受案范围的规定形式。现行《行政诉讼法》第条采用的是“列举式概括式”的方式，其中的列举又包括肯定列举和否定列举。这种方式清楚、明白、易于掌握，但是这种列举的方式具有局限性，不可能罗列所有的情形，缩小了行政诉讼的受案范围。应当采用“概括式否定列举式”的规定方式，即除了法律明确排除的行政行为，都可以被提起行政诉讼。
其次，我国法律目前对于公益诉讼制度还没有规定，有必要建立行政公益诉讼制度。在公益诉讼制度中明确规定原告的主体包括哪些，将公益诉讼制度纳入我国的法律体系中。行政公益诉讼制度的建立可以有效地解决社会的矛盾和纠纷，更加广泛的维护社会的利益，保障司法的权威，使诉讼资源得到有效地利用，为社会主义法治和市场经济的有效进行提供必要基础。
篇三：行政诉讼原告资格确定的意义
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我国行政诉讼原告资格问题与完善建议
一、行政诉讼原告资格概论
（一）行政诉讼原告资格的含义
行政诉讼原告，是指对行政主体的具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定，以自己的名义向法院起诉的公民、法人和其他组织。
原告资格，是指公民、法人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件，或者它是指公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的基本条件，[1]作为行政诉讼原告，至少应具备以下条件：（1）在行政法律关系中，处于行政管理活动相对人地位；（2）认为具体行政行为侵犯其合法权益；（3）
所起诉的具体行政行为属于法院的受案范围；（4）有明确的被告、具体的诉讼请求和相应的事实根据；（5）
起诉符合法定期限和其他法定条件。[2]
（二）行政诉讼原告资格理论存在价值
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在许多国家，设定原告资格的基本目的是为了避免滥诉和无效诉讼：
一方面不应人为地制造不存在的案件，另一方面也应尽可能地节约诉讼资源。
行政诉讼与民事、刑事诉讼的一个重要的不同之处就是它有
“原告资格”这一概念，即当事人只有在行政纠纷中具备足够的利益才能启动诉讼程序。
我们可以从个人利益与社会利益的关系[3],以及
行政权与司法权的关系来了解行政诉讼原告资格存在的内在价值。
（三）国内关于行政诉讼原告资格的主要研究成果
在我国，对于行政诉讼原告资格的认识经历了一个发展过程：开始学者认为它是协调公民权、行政权和司法权的相互关系，而随着深入对行政诉讼原告资格制度的研究，使得我们对行政诉讼原告资格的认识也在更新，在这个变化的过程，侧面也反映出我国学界和实务届对这一问题的困惑和理解。
目前，国内关于行政诉讼原告资格的研究，主要集中于行政诉讼原告资格的标准确定上，另外对行政诉讼原告资格制度中的其[键入文字][键入文字][键入文字]
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他相关问题也有探讨。
从收集的资料来看，国内关于行政诉讼原告资格的研究是从
1991年开始的，比较有影响的有王周户、周汉华，他们提出了关于行政诉讼原告资格的基本问题；
中期的研究，有高家伟1997年发
表的《行政诉讼原告资格
》；在第三个阶段
,比较有名的是高新华和孔祥俊，他们试图对行政诉讼原告资格的研究进行系统的总结。
以上专着和论文从多个层面剖析和解读我国行政诉讼原告资格制度，丰富了该理论，但仍然存在一些不足：一是阐述行政诉讼原告资格的标准问题比较多，却很少全面分析行政诉讼原告资格制度层面；
二是分析制度本身和构建理论的方面比较多，却很少深刻剖析与之相结合的实践土壤。[4]
二、我国行政诉讼原告资格存在的主要问题
（一）原告资格的范围较小
一是法律规范上的范围狭小，关于我国行政诉讼原告资格制度在法律规范上的范围狭窄，主要是通过《行政诉讼法》及其[键入文字][键入文字][键入文字]
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司法解释的现行规定来得知的，它要求符合行政诉讼的”受案范围”、”合法权益”等几个主要要素，并且这些因素之间紧密相连，《行政诉讼法》
关于受案范围的具体规定就可以很好地说明这一问题。
二是实践中范围狭小，行政诉讼原告资格制度的范围狭小，不仅体现在有关行政诉讼原告资格的各种法律规定上，在实践中体现在对案件因果关系的把握中，由于
“利害关系标准”（即所起诉的案件必须与当事人有利害关系）隐藏着对于因果关系的判断标准，但当法官在把握隐含的因果关系时却表现出非常谨慎。
（二）原告资格标准存在问题
一是标准内涵不明确，根据相关司法解释得出关于原告资格的”利害关系标准”即所起诉的案件必须与当事人有利害关系，但是根据《行政诉讼法》规定会得出一种”合法权益标准”即所起诉的具体行政行为必须损害了当事人的合法权益。多数学者根据《行政诉讼法》的规定，主张”合法权益标准”,因为该法直接规定当事人认为其合法权[键入文字][键入文字][键入文字]
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益受到侵害的就可以向法院提起行政诉讼，但从《行政诉讼法
》其他的法律规定来看
,并没有对该规定进行进一步明确的界定。
明显这是一个主观化很强烈的标准，它需要依赖于高水平、专业化的法官和权威的司法，在我国如果没有严格的界定必然无法起到实际预料的作用。
二是标准选择不明确，关于原告资格的”合法权益标准”和”利害关系标准”,是从我国《行政诉讼法》及其后续的司法解释中得出的。
在司法实践中，学界和实务界多遵循
“利害关系标准”,但是也有一部分学者强调”合法权益标准”也有一定的可取之处，如何适用这两个标准成为了一道难题，鉴于该问题的重要性，立法机关应当关注，并且最好能在立法上给予统一和明确。
（三）原告资格制度缺乏制度基础
原告资格制度缺乏制度基础，是指目前我国法治水平还不能为行政诉讼原告资格制度功能的有效发挥提供一个完全的基础，容易出现”徒法不足以自行”的现象，即当发挥原告资格制度的司法作用时仍需要[键入文字][键入文字][键入文字]
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其他制度的辅助与配合，如果缺失的话，会导致法院要保护公民合法权益、监督行政权力的目的难以实现，这也是我国行政诉讼原告资格制度存在各种问题的深层次原因。[5]
这些制度基础概括起来包括：政府依法行政、尊重司法、保持司法权威以及司法独立等。
（四）法院功能尚显保守
在我国司法实践中，法院发布的司法解释在某种程度上可以视为其在司法实践中发挥能动性的一种表现，其内容表现了法院在某一问题上的态度，其尺度的松紧宽严，彰显着法院发挥的程度。
考察我国最高院的相关司法解释，可以发现我国法院在原告资格标准问题上，缺乏创造能力和足够的法律技术，其能动性的发挥尚显保守趋势。
司法解释中确立的”利害关系标准”与《行政诉讼法》确定的”合法权益标准”相比，没有体现出”司法解释预示着法律的生长”的这一功能，保护的范围也没有太大的扩展，甚至由于其过于谨慎而表现出某种退步。[6][键入文字][键入文字][键入文字]
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三、对完善我国行政诉讼原告资格的法律建议
（一）完善行政诉讼原告资格的标准
上文介绍了对我国行政诉讼原告资格标准的研究，已经取得了较多有益成果，有学者提出比较新颖的”主客观相结合”的行政诉讼原告资格标准。
[7]此种标准认为，应当把《行政诉讼法》中规定的”合法权益标准”同司法解释中的”利害关系标准”相结合，主客观一致。
看起来这种说法似乎很全面，但其实这种主客观相结合的说法也缺乏实质意义，如果与利害关系标准相比则难以突出其独特性。
我国”利害关系标准”与日本的”法律上的利益标准”相比具有更好的伸展性，但同样也存在概念不清楚的问题。
有学者认为应当对”利害关系标准”加以适当的修改，且修改后的标准应为：”与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，认为该行政行为侵犯其合法权益的可向法院提起行政诉讼”,标准中的行政行为不包括抽象行政行为，但要包括具体行政行为、事实行为、可能产生实际影响的[键入文字][键入文字][键入文字]
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标准行政行为等。
（二）扩大行政诉讼权利保护范围
我国现行行政诉讼制度在权利保护范围方面存在缺陷，一些《宪法》中规定的公民的基本权利却无法在《行政诉讼法》中体现，意味着在这些领域内行政诉讼原告资格无法充分实现，扩大行政诉讼制度保护的权利范围，是完善行政诉讼原告资格制度的另一重要途径。
从完善行政诉讼原告资格制度的角度出发，针对行政诉讼制度保护的权利范围过于狭窄，未来的行政诉讼应当在教育权、劳动权等这几个方面得到拓展，这样做主要有两方面的原因：一是这几个方面的权利在实践活动中非常重要，但往往不能得到有效的保护，尤其是在行政诉讼中更难以保护；二是从宪法学的角度来分析，这些权利显然都属于宪法规定的权利，理应扩大到行政诉讼的受案范围。[8]
（三）发挥人民法院的能动作用
一是法院司法解释的运用，在我国，司法解释能充分发挥法院在司法领域内的主动性和创造性，甚至一些司法解释中的内[键入文字][键入文字][键入文字]
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容超越相关法律规定，可以说，司法解释是一种默契良好的法律惯例，是在一定范围内形成法院的解释性立法。
由于司法解释大多数时候是法院的审判经验总结，具有很强的针对性和专业性，能够解决司法实践中很多疑难问题。
在行政诉讼活动中，最高人民法院同样可以利用其司法解释权，从而在原告资格上进行一些创新。
二是案例指导制度的运用，刘作翔教授在《我国为什么要实行案例指导制度中》一文中，重点阐述了案例指导制度在我国司法实践中的作用：提高司法效率、节约司法资源、实现司法公正、保障法制统一等等。[9]
随着我国法治建设的不断发展，案例指导制度在我国已经逐步建立起来，这些指导性案例也发挥着重大作用。
关于行政诉讼的指导案例应当由最高人民法院确定并发布，其他级别的法院当然无权确定指导案例，[10]通过这些系统指导案例的形式，充分发挥法院在行政诉讼原告资格确定中的专业性、主动性和权威性，增强法院的自由裁量权以适应不断变化的行政诉讼原告资[键入文字][键入文字][键入文字]
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格实践。
参考文献：
[1]张树
义
:《行政法与行政诉讼法
》，高等教育出版社
2007年版
228页。
[2]皱荣：《”行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述》，载《法学》，1998年第
7期，61-63页。
[3]黄金荣：《行政实诉讼中的原告资格及其认定问题研究》，《诉讼法学研究
》第二卷
,中国检察出版社
2002年
版
,287-289页。
[4]周博：《论我国行政诉讼的原告资格
》（复旦大学硕士论文），2012年
4月，7页。
[5]汪庆华：《政治中的司法-中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社
2011年版
30页。
[6]韩光：《论行政诉讼原告资格》（安徽大学硕士论文），2007年
4月，17页。
[7]孔祥俊
:《行政行为可诉性
、原告资格与司法审查
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2005年版，134页。
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[8]刘作翔
;《我国为什么要实行案例指导制度
》，载
《法律适用》2006年，8页。
[9]周博：《论我国行政诉讼的原告资格
》（复旦大学硕士论文），2012年
4月，45页。
[10]刘作翔；《我国为什么要实行案例指导制度》，载《法律适用》2006年，8页。
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上一篇：检察机关成为行政公益诉讼主体的思考
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篇四：行政诉讼原告资格确定的意义
浅论行政公益诉讼原告资格问题
行政公益诉讼原告资格，是行政诉讼公益诉讼的核心问题，他的发展必然会推动行政公益诉讼制度的发展。所以，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定，这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。为此，我国许多学者站在比较法的角度提出借鉴国外的他山之石，利用国外的行政公益诉讼原告资格理论来建立我国的行政公益诉讼制度。笔者在研读了华东政法大学朱应平教授所着《澳大利亚行政公益诉讼原告资格探析》一文后，认为在行政公益诉讼原告资格理论方面，并非他山之石一定能攻玉，国外关于个人及社会团体能成为行政公益诉讼原告资格的理论就不能在我国适用，为此笔者检察机关作为我国行政公益诉讼唯一原告的主张。
随着我国法制建设的不断完善，建立健全公益诉讼制度，已是法制建设的必然趋势。近几年，行政公益诉讼已受到学术界的普遍关注，有关行政公益诉讼的文章也常见于许多期刊杂志，特别是修正后的民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度，更是掀起了行政公益诉讼的讨论高潮。很多学者站在比较法的角度，认为许多外国行政公益诉讼中关于原告资格的理论可以适用于我国行政公益诉讼，笔者最近有幸拜读了华东政法大学朱应平教授所着《澳大利亚行政公益诉讼原告资格探析》一文，该文对澳大利亚行政公益诉讼的原告资格进行了全面分析，详细列举了澳大利亚行政公益诉讼原告资格有总检察长、个人和社会团体三种类型，朱教授同样认为澳大利亚行政公益诉讼原告资格的做法值得我国借鉴。但笔者认为：他山之石未必能攻玉，国外行政公益诉讼的原告未必能全部为我国借鉴，并以此确立我国行政公益诉讼的原告也可以有检察长、个人和社会团体三种类型。为此笔者试从行政公益诉讼及原告资格的概念入手，分析国外检察长、个人和社会团体三种类型在我国的不可行性，进而提出检察机关作为我国行政公益诉讼唯一原告的理论，以求教于各位行家。
一、行政公益诉讼及原告资格的概念分析
澳大利亚公益诉讼的含义。学界和实务界对“公益诉讼”概念也有不同理解。澳大利亚法律改革委员会指出：“法院喜欢让该定义处于开放状态，且以每个案件的背景情况为基础对公益问题做出决定。但是法院在关于如何探讨该问题上提供了某些指导。一种获得广泛认同的方法是，看该案件是否影响共同体或该
共同体某个重要的部分，或者是否涉及到某种重要的法律问题”。法律改革委员会采用法律适用的一般方法，确立了三个标准来识别“公益诉讼”：第一，该程序对共同体或该共同体某重要部分的重要权利或义务起着决定、执行或阐明的作用。第二，该程序涉及到某个重要法律问题的解决。第三，该程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序（testcaseproceedings）的特征
。巴克（BarKer）法官把“环境公益诉讼”界定为有下列特定目标的诉讼：从法院或得某种法律救济，或者从某行政裁判所获得某项决定或裁决，而这种做法的目标具有保育、保护环境的效果，或者提升环境的保育或保护的效果
。虽然巴克的定义比澳大利亚法律改革委员会定义更准确也更有用，但其最大缺陷是：没有把这个概念限制到由共同体成员提出诉讼上，即没有对提出的诉讼主体进行限制。在澳大利亚，提出环境诉讼的主体多样，如由政府调控者提出的环境诉讼也有保护环境的目的，但是“环境公益诉讼”的概念一般被理解为只意指由共同体成员实施的诉讼。换言之，“公益诉讼”概念的主体不包括政府，公益诉讼排除了由政府实施或代表政府利益实施的诉讼。总检察长作为公益诉讼主体，不是因为它是国家机关的重要组成部分，而是因为它代表公共利益的原因。由法律改革委员会和巴克法官采用的定义还有一个局限：它们不包括识别公益诉讼一项标准的“诉讼目的”，即个人提起的以保护私人权利和利益为目的的诉讼，不应被视为公益诉讼案件。
由此可见，澳大利亚行政公益诉讼有二个特征：第一，提起公益诉讼的主体有总检察长、个人或社会团体。总检察长代表公益，在公益受到侵害的情况下，代表公益提起诉讼。这是宪法赋予其地位决定的。在确定哪些主体享有行政公益诉讼原告资格问题上的难点在于：个人或社会团体并不必然拥有公益诉讼资格；法院需要确定，在哪些情况下，个人或者团体能提起行政公益诉讼。第二，行政公益诉讼的目的主要是为了维护公益，或者实现法律规定的公权利。
我国学术界通说认为：行政公益诉讼应是指当行政主体侵害公共利益或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度
。由此可见，行政公益诉讼就是要维护最广大人民的根本利益，监督和纠正那些侵害社会公共利益的行政行为。特别是当前我国大力提倡的科学发展观，其核心就是以人为本，为保护广大人民的民生、民权，对那些虽不损害某个单独的民事主体的利益，却侵害公共利益的行政行为，应赋予法院对其司法审查权，这就是行政公益诉讼。
原告资格的概念。根据《布莱克法律大辞典》的经典解释：“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原
告”。行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。在我国，学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样，但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定、一种条件，如果一国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言，行政诉讼的原告资格有如下涵义，第一，原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格；第二，原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权，仅表明在行政争议发生后，具备原告资格的人将该争议诉至法院，法院不得将其拒绝；第三，原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得，是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为：具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告，而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。
所以，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定，这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。
二、澳大利亚行政公益诉讼原告主体分析
澳大利亚联邦和州立法确认了行政公益诉讼的三类原告主体：总检察长、私人个人、公益团体。
1977年澳联邦《行政决定（司法审查）法》第17条规定：（1）检察长根据本法，可以代表联邦在法院参与诉讼活动。（2）在总检察长根据本条规定参与诉讼活动时，他被认为是该诉讼活动的当事人。该法规定了总检察长的诉讼资格，没有规定个人、公司或利益团体是否可以提起公益诉讼。
在环境、规划和消费者保护领域，一些立法放宽了行政公益诉讼原告的资格要求。一般来说，立法上确认某些领域公益诉讼往往与该领域侵犯公益情况比较严重有关。1999年联邦《环境保护和生物多样化保护法》第487条规定，环境活动家和环境团体通常有资格根据该法规定申请审查行政决定的命令。据此规定，“环境活动家和环境团体”可以成为申请行政公益诉讼的主体
。这是利益团体作为行政公益诉讼原告的法律依据。
1974年联邦《贸易惯例法》允许“任何人”有权对违反该法条款的行为采取措施，而且“任何人”已被解释为意指不管其是否有某种特殊利益的任何人
。该法规定，如果有人已经实施、正在实施或者将要实施侵犯公益的行为，贸易惯例委员会或任何其他人都可以提起公益诉讼，即使与之没有利害关系，但为了公益提起审查令申请的，法院应该授予其资格。至于采取何种诉讼程序则取决于违
法行为的性质。针对行政机关侵害公益的诉讼则为行政公益诉讼。这是个人作为行政公益诉讼原告主体资格的法律依据。
州法律对行政公益诉讼原告资格也有规定。1979年新南威尔士州《环境规划和评估法》第123条规定：（1）任何人可以在土地和环境法院提起诉讼程序，申请纠正或者限制违反这部法律的命令，无论该当事人的任何权利是否已经或者可能受到这种违反行为的侵害或者作为这种侵犯的结果。（2）在本条之下的程序可以由某人为了自己的利益或者任何其彵人（获得彵们的同意）、某法人机构（经过其委员会或其他控制或调控机构的同意）的利益而提起诉讼程序，只要在这些程序中有类似的或共同的利益即可。据此，第一项规定不管当事人自身权利或利益是否受到侵害，都可以申请法院审查，说明不受个人利益受侵害的限制。如果当事人自己权利受侵害，其诉讼主要是保护私益诉讼。而当自己私权利没有受侵害，但因为侵犯其公权利而导致其受到更大的损害，但其起诉是为了维护公益就构成公益诉讼。提出公益诉讼的主体条件极为宽松。至于属于哪一种公益诉讼则取决于违法行为的性质。第二项规定，如果当事人起诉主要是为了维护自己的利益则不构成公益诉讼。反之，主要是为了他人或者公共利益则构成公益诉讼。综上，联邦和州立法规定了总检察长、个人（任何人）以及相关团体可以提出行政公益诉讼。这些规定为行政公益诉讼原告资格提供了依据。但是立法并没有明确将不同类型原告的资格类型化。
法院判例则对三类行政公益诉讼的原告资格，提出了具体的类型化判断标准。总检察长作为公益诉讼原告的资格条件是公益或公权利受害；个人或公司成为公益诉讼原告的资格是，该类主体须在诉讼的主题事项上有特殊的利益，即比其他社会成员享有更大的利益；利益团体成为公益诉讼原告的资格是，该团体与公益事项之间有密切的关系，且与之存在某种特殊或特定的利益关系，但是法院在审查这种“特殊（特定）利益”关系时，其标准比个人或者公司成为公益诉讼原告时所要求的“特殊利益”较低。
（一）总检察长诉讼或者许可个人以总检察长名义诉讼的资格——公益受害
由于联邦立法已经明确规定了总检察长的行政公益诉讼原告资格，故在司法判例中类型化判断标准非常简单，只要符合公益受害即可。法院认为，在“公权利”（公益）受侵害的情况下，总检察长是合适的原告，可以以自己名义或者给某个人授予许可的形式开始起诉，后者允许其他个人使用总检察长的名义作为“告发人”开始公益诉讼。总检察长就侵害公众利益的行为提起诉讼，这是其宪法功能的组成部分。总检察长在其“代表公众控诉”时亨有资格。该角色产生于总检察长作为国王首位法律官员的优先地位。据此，总检察长有义务进行监督以保证国家机关适当地执法。总检察长有资格提出调卷令、禁令、宣告令、人身保
护令，也可以申请训令。总检察长还有资格提出指令，但是它被限制到公法事务上，也就是在有某种公共危害或侵犯某种公共法定权利的情况下。总之，总检察长可以代表公益提起诉讼。
（二）个人或公司的原告资格——特殊利益
法院判例在对个人或公司的行政公益诉讼原告条件进行类型化时确定了“特殊利益”的标准。其难点和关键在于对“特殊利益”标准的解释。法院对“特殊利益”标准的解释和适用呈现放宽的趋势。主要有以下三种情况：
1、个体与某团体或群体有“特殊利益”关系。早期澳大利亚行政公益诉讼受英国影响对个人提起公益诉讼的资格限制严格。在法院看来，公共利益的起诉者是总检察长，而个人要获得公益原告资格，必须证明其“比其他人受到更为特殊的影响”。
2、20世纪70年代，澳大利亚行政法不断发展，法院逐渐形成自己的判例，来确认个人亨有行政公益诉讼的资格。
3、到1991年切斯特曼法官将“无程序滥用”和“特殊利益”标准结合放宽公益诉讼原告起诉资格。切斯特曼法官适用下列标准：第一，如果能够发现下列情况，即当事人与这一诉讼的主题事项之间的不是对程序滥用，原告就应该有资格。如果原告没有受恶意驱动，不是爱管闲事的人或者反复无常的人，而且其诉讼不会给另一公民带来较大成本或不便，那么其享有充分的资格。第二，法院在对什么构成“特殊利益”予以评估时，不应该过分严格。综上，法院在确认当事人个人或公司行政公益诉讼原告资格问题时，主要考虑以下几点：第一，公益诉讼的原告无论是个人或公司，当事人只能以公益或者公权利受到行政行为影响为由，不能以自己权利即私益受到影响为由。第二，申请人申请审查的事项之间有特殊利益，这种特殊利益要求申请人比其他人受到更大的影响。法院认为，特殊利益是一种大于一般公众利益的那种利益，这种利益在一般公众所亨有的利益之上，它比一般公众成员的利益更大，它与公众利益相比是完全特殊的，这种利益是超出更广泛公众共同分亨的那种利益，对当事人来说它是特殊的利益，当该行政行为被撤销时，当事人可以获得这种利益。由此说明，申请人要符合原告资格，必须与涉及事项之间有特殊的利益关系。第三，法院认为，上述这些公式不应该被给予刚性的（僵化的）或不灵活的含义。从总趋势看，法院对特殊利益的解释越来越宽松，在公益受损案件中，能够提起诉讼的个人原告资格呈现自由化趋势。（三）公益团体的原告资格——公益团体与公益事项有密切关系
利益团体经常成为行政公益诉讼的申请人。根据普通法，利益团体很难显示出行政决定对此造成的特殊损害。但是，根据法院采用的宽松的资格认定方法，团体通常被授予原告资格。在评估团体诉讼资格时，法院考虑很多相关因素来决定团体的地位。从实际情况看，法院主要强调的是，公益团体与公益事项之间关系的密切程度，并不像前述个人或公司作为益诉讼原告资格那样更强调“特殊利益”更大、更特殊。法院考虑的因素主要有七项：第一，团体的代表性质。团体被授予原告起诉资格的一个重要因素是，它是某种重要的公众关注事务的代表。第二，在某地区有已经确定的利益。第三，与政府之间的关系。包括：该团体成为政府部门或委员会的一员；该团体在过去向相关地区政府提交过意见；该团体获得立法承认；政府从该团体处寻求过建议；该团体从政府获得过资助。第四，先前参加过相关程序。该团体参加过某些相关程序，通常是作出行政决定程序本身。第五，是否有其他的可能申请人。就是说，在某项公益受害的情况下，如果没有其他主体适合充当原告，这一事实常常支持授予某团体亨有起诉资格。第六，成员利益。在某些案件中，个体成员的利益已被考虑作为决定该团体亨有起诉资格的因系。第七，问题的重要性。有时候，可见的利害关系问题的重要性是确立资格时明示或者默示依赖的一项因素。这些判断因素具有重要的借鉴价值
。法院总结出的七因素是对迄今为止判断利益团体作为公益诉讼原告资格标准的概括。而利益团体的功能标准、综合因素标准和成员资格标准则是判断公益团体能否亨有公益诉讼原告资格的主要标准。
综上，澳大利亚行政公益诉讼原告类型和资格既有立法规定，也有司法判例支持。原告主要有总检察长、个人和利益团体三类。总检察长有较大的裁量权对侵害公益（公权利）的持为提起诉讼，或者许可公民个人以其名认起诉。个人、公司成为公益诉讼原告资格的关键是，必须证其个人在主题事项中具有“特殊利益”，而且这种利益大于其他成员的利益。这是主要的判断标准。此外还有五要点标准、“无滥用程序”等标准。法院对“特殊利益”标准的解释越来越宽松。关于利益团体成为公益诉讼原告的资格问题，主要是考查利益团体与公益事项之间关系密切程度，以及其在公益事项中的特殊利益情况。
三、澳大利亚行政公益诉讼原告主体未必适用于我国行政公益诉讼
（一）公民作为行政公益诉讼原告的不足
澳大利亚在认定公民个人的行政公益诉讼原告资格时强调个人的特殊利益关系，而我国行政诉讼法对有特殊利益关系的个人，认可其享有一般行政诉讼的原告资格。对于涉及公共利益的行政行为，笔者认为个人不应作为行政公益诉讼的原告，原因是：一是相对于掌握着某种权力的行政主体的强势地位，公民个人的力量非常弱小，在诉讼中，双方力量明显失衡。这种失衡性往往会干扰审判机关的司法视线，使诉讼双方在诉讼过程中受不到平等的对待。加上
提起公益诉讼的违法行政行为涉及人员、地区多，造成的公共利益损失范围广，收集证据的工作量、难度都非常大，公民个人要凭一已之力，收集比较全面的证据，存在极大困难，因而个人提起公益诉讼的能力较弱。另外，一件涉及公益诉讼的案件，从起诉到法院作出裁判，公民需为此付出昂贵的取证费用、诉讼费用等及漫长的诉讼期限，大量的财力、精力被消耗，过多的消耗个人财产却不能让其个人得到利益上的平衡，容易造成个人心理上的失衡，进而影响社会稳定。二是如果把诉讼主体资格范围扩大，有可能导致滥诉。尤其对于抽象行政行为，它涉及面广，受其影响的相对人为不确定的大多数，如果将这一起诉权赋予给个人在实践中不好操作，也很难取得应有的效果。对于这一点在理论界的认识是比较一致的。如有的学者将下面二个案例均作为行政公益诉讼案件。一是新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案。20XX年春，新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院起诉当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂，不分大小，违反了国旗法第十五条第一款、第三款的规定。本案中三位青年维护公益的举动无可非议，但三家涉外酒店将国旗与店旗平行悬挂违反了国旗法的规定，依法只能由当地政府实施监督管理。当地政府对其不作为应承担责任。二是王英诉某酒厂酒瓶不加警示标志案。1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年仅41岁。王英悲痛之余便想：烟盒上都标有“吸烟有害健康”，酒也能让人上瘾并能喝死人，为啥酒瓶上不加警示标志？于是，王英一纸诉状把某酒厂告上法庭，要求被告某酒厂赔偿其丈夫之死造成的经济、精神等损失共计60万元。并且要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会导致人中毒或死亡┅”等警示标志。该案从一审到二审到再审，王英均以败诉告终。诉讼期间，被告多次表示愿意给予经济援助，但拒绝在酒瓶上加警示标志。王英认为，她之所以如此费劲地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示标志，是为了广大活着地消费者
。这二件案件其实均不应作为行政公益诉讼，如果明确了公民个人的行政公益诉讼原告资格，必然会发生更多这样的滥诉行为。而滥诉行为会严重影响诉讼效率。波斯纳曾提出，“效率既正义”，法律对正义的诉求不应以损害效率最大化和财富最大化为代价。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”
（二）社会团体作为行政公益诉讼原告的不足
澳大利亚就社会团体提起行政公益诉讼方面的要求比个人要低，只要求有一定的关系就行，这主要是澳大利亚的社会团体相当发达，其独立性，自治性较强。在我国，则有不少学者认为社会团体可以提起行政公益诉讼
。笔者认为，就社会团体的性质和特征来看，社会团体提起公益诉讼并没有问题，但就我国目前来看，社会团体还很难担此重任。改革开放多年来，我国的社会团体获得了空前的发展，仅正式登记的社会团体就从6千多个增加到20多万个。社会团体的活动
领域也不断增多，但多年来在政府——社会权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位。一般来说，作为非营利组织的社会团体应该具有6个基本特征，即“正规性”、“民间性”、“非营利性”、“自治性”、“志愿性”、“公益性”。按这六个特征衡量，我国可能还没有“符合标准”的社会团体，满足“正规性”的社会团体，也许都不满足“民间性”和“自治性”，因为任何正式注册的社会团体都要有业务主管单位；而具有“民间性”和“自治性”的社会团体，很可能又不满足“正规性”，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是以身份存在。在我国的社会团体与政府的关系是合作，且政府始终处于绝对主导地位，因而还没有能力自主地选择和开辟自己的生存和发展空间，基本上处于“拾遗补缺”的地位，填补由于政府职能改变留下的空间，也很难与政府“对抗”而提起行政公益诉讼。
（三）我国检察机关与澳大利亚检察人员的区别
在三权分立思想的指引下，澳大利亚通过设立议会、政府、法院分别掌管立法、执法、司法大权，检察机关在国家权力系统中没有独立地位，澳大利亚检察机关一般在组织上隶属于行政机关，是政府的代表，是公共利益的维护者，其职能主要限于刑事诉讼领域，但检察官在案件涉及公共利益，即国家和社会利益、或是具有公共利益意义的公民权益时，就参与民事诉讼或行政诉讼。我国的检察机关与行政机关之间并无隶属关系，都由人民代表大会产生并对其负责，在“一府二院”的体制下，检察机关与行政机关之间是相互独立的，检察机关行使的是司法权中的法律监督权。在我国宪法体制下，公益诉权就象刑事公诉权一样并不属于行政权而属于司法权，或者更准确的说是法律监督权，该权力是由作为法律监督机关的检察机关行使，而不能象澳大利亚一样由总检察长以个人名义代表政府行使行政权那样来提起行政公益诉讼。
四、检察机关作为我国行政公益诉讼原告的合理性分析
（一）我国《宪法》和相关法律赋予了检察机关维护公共权利的职责
我国《宪法》第129条规定人民检察院是国家的法律监督机关。《检察院组织法》规定我国检察机关作为国家利益及公共利益代表人参与刑事诉讼。《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”就检察机关对行政诉讼活动实行法律监督做了原则规定。这一系列法律规定充分说明在我国检察机关被赋予了维护公共权益的职责。遗憾的是，司法实践中仅成为一种事后监督方式。由于行政诉讼的特点，行政审判工作面临的干扰大，难度大，制约着行政诉讼制度的发展，法院在不少情况下希望检察机关参与行政诉讼活动，便于共同排除行政势力的干扰。法律监督是人类社会治理权力腐败的神圣使命和主要方式
。笔者认为，检察机关法律监督最大的生命力应在审判前，强化行政
诉讼检察监督，使检察机关通过行使检察监督权，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，避免权力及监督权力活动的暗箱运作，使之透明、公开，借此来启动和发展新的诉讼类型，来增强诉讼的活力，而检察机关要采用更加积极的方式更多的参与行政诉讼活动。对于那些侵害公共权益的行政行为，可根据检察机关代表公共利益的职责，赋予其直接起诉权。
（二）从西方国家的情况看，检察权应含有参行政行为的监督权
虽然西方检察机关与我国检察机关的性质不一样，其组织上隶属于行政机关，但一般也被认为是刑事公诉机关，其职能主要限于刑事诉讼领域，只是在案件涉及公共利益，即国家和社会利益、或是具有公共利益意义的公民权益时，就参与行政诉讼。英美法系国家没有独立的行政审判系统，但在特定情况下，法律授权检察官以原告身份提起司法审查，通过扩大原告资格范围扩大司法审查领域。如在英国的诉讼制度中有一种检举诉讼：凡涉及公共权力和公共利益的诉讼并要明文颁布训诫令或宣言的，凡是为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为的，经检察长许可后，可借检察长的名义提起诉讼。由此使得禁制令和宣告令这些基本上是用于扞卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，是为了普遍的公共利益而维护法律。在英国，现在频繁运用这套程序，它是基于单个原告阻止公共性不正当行为的一种重要武器，甚至被认为“是公法制度的核心”。可见西方资本主义国家在维护公共权益时是赋予了检察长行政公益诉讼原告主体资格的。西方国家将公益诉权作为行政权都可以让检察长作为行政公益诉讼的原告，享有独立宪法地位的我国检察机关更可以有作为行政公益诉讼的原告资格。
（三）从诉讼法理论讲，检察机关作为行政公益诉讼的原告，符合公正、效率、效益的诉讼法价值取向
首先，公正是我国政法干警的核心价值观，也是司法工作者毕生追求的价值取向。检察机关对危害社会公共利益的行政行为提起行政公益诉讼，是以实现社会正义作为首要目标的，这样不仅可以在诉讼方面实行最大程度的公正性，避免陷入私人起诉可能产生的滥诉弊端，而且还可以在最大程度上保证起诉标准的统一，这明显有利于法院对此类诉讼的处理更趋于公正，是符合公正性的价值目标的。
其次，检察机关是国家的法律监督机关，具有宪法确定的法律监督地位，也有相应的各种权力，还有与此相适应的人力、物力、财力。由此，以检察机关作为原告对侵害社会公共利益行政行为提起行政公益诉讼，与其他的个人或社会团体作为原告来提起诉讼相比效率显而易见，符合诉讼效率性的价值目标。
第三，由检察机关作为原告起诉危害社会公共利益的行政行为，对提高诉讼
效益有重要作用，其一是众多的受害人可免受诉讼之累；其二是可以简化诉讼程序。（四）检察机关作为行政公益诉讼的原告具有明显的优势
首先，我国检察机关具有代表国家的性质。从检察机关这一机构的来源上考虑，它最初的设立就是作为广泛意义上的“国家代理人”、“公益代表人”角色出现的（从刑事诉讼中，检察机关作为公诉机关就可见一斑）
。我国检察机关在国家公诉人身份之外又加了一个法律监督人的角色，这更说明了检察机关的“国家代理人”性质。
其次，检察机关具有诉讼性。其大部分职能与诉讼有关，拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验，由检察机关代表国家提起行政公益诉讼显然比“另起炉灶”更为经济。
第三，检察机关具有独立性和权威性。在我国实行的“一府两院”的权力架构中，检察机关是与法院平行的独立的司法机关，能在一定程度上排除政府的不当干预，追求法律公正，从而更好地维护国家和社会公益。
篇五：行政诉讼原告资格确定的意义
行政诉讼原告资格专题
杨星0721070一、基本理论概述
………………………………………………………………………2（一）行政诉讼原告资格的内涵界定
……………………………………………2（二）几组关系的明确
………………………………………………………………31、行政诉讼受案范围与行政诉讼原告资格的关系
…………………………………32、原告资格与起诉条件的关系
…………………………………………………43、原告资格与诉权的关系
………………………………………………54、原告资格与原告地位的关系
……………………………………………………55、原告资格与诉讼请求的关系
………………………………………………5（三）行政诉讼原告资格与被诉行政行为的关系
……………………………………6（四）行政诉讼原告资格标准的历史演变及其发展趋势
……………………………71、我国原告资格标准的发展历程
……………………………………………72、域外原告资格标准简述
…………………………………………………73、原告资格的发展趋势
…………………………………………………8二、《行政诉讼法》及其解释涉及到原告内容的法条归纳及分析
……………………法条列举
……………………………………………………………归纳分析
………………………………………………………………………1（一）概括式
………………………………………………………………101、对于《行政诉讼法》21参见沈福俊：《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》，2000年第5期。。6欢迎下载
（四）行政诉讼原告资格标准的历史演变及其发展趋势
1、我国原告资格标准的发展历程
我国行政诉讼的原告资格标准，经历了“行政相对人说”、“直接利害关系说”、“法律上的利害关系说”三个阶段。
（1）行政相对人说
22“相对人说”将行政诉讼原告界定在行政管理相对人范围内容，认为行政诉讼原告必须是行政行为所指向的相对人。这种做法易于操作，我国行政诉讼早期遵循这一标准。但是这种标准将行政诉讼法律关系简单的理解为两面关系，使得原告资格范围过窄，不利于对当事人合法权益的保护。
（2）直接利害关系说
“直接利害关系说”不再将行政诉讼原告限定于行政管理相对人，而认为“凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的就具备行政诉讼原告资格”。一般说来，将具体行政管理相对人理解为法律上的直接利害关系人并不存在争议，但是行政管理相对人以外的人是否永远都是间接利害关系人呢？有学者指出，当行政管理相对人以外的人符合两项标准时，可以认定他们是直接利害关系人：一是时间性标准，即利害关系是否为现实存在的或者必然出现的利害关系；二是空间性标准，即利害关系是否为主张人23切身的利害关系。
“直接利害关系”标准坚持受侵犯的是起诉人自己的切身合法权益，排除他人的、公共的或者国家的利益，这一标准尚未退出市场，但是将面临公益诉讼的巨大挑战。
（3）法律上的利害关系说
“法律上的利害关系说”较“直接利害关系说”而言，在形式上摆脱了主观色彩，使得原告资格的确定更加具有操作性，但是仍然高度抽象，原告资格的确定不具有稳定性。且对于合法权益、受影响人以及受到被诉行政行为的影响的理解并不一致，这使得该标准的判断具有较大的争议。
2、域外的原告资格标准简述
24（1）英国的“足够利益”标准。1978年以前，起诉资格规定比较严格，只有当事人的直接利益受到行政机关的违法侵害时才能请求公法上的救济。1977最高法院新规则的第53号令第3条规则第5款对原告资格作了统一的规定，提出了“足够的利益”的标准。英国虽然是以判例法来解释和实施议会法，但是在司法审查的原告资格方面，朝着自由和宽松的方向发展。
（2）美国的“事实不利影响”标准。《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而使其法定权利受到不法侵害的人，或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害，均有权提起司法审查”。20世纪40年代以前，原告资格很窄，以私法关系中的起诉资格为标准，要求权利受到行政机关的侵害，才有司法审查的申请资格。20世纪40年代以后，传统的司法审查原告资格标准已经不能适应行政的发展，如果受行政机关控制的对象不起诉行政机关的行政行为，那么，这些行政行为在事实上就得不到司法审查。40年代以后，最高法院通过判例，国会通过制定行政程序法，对传统的司法审查原告资格标准进行了一系列的改革和完善。美国司法审查中原告资格的标准经历了从“权利侵害”到“双层结构标准”，再到“事实不利影响”标准的演变过程。40年代以前是“权利侵害”标准，也就是说，只有当事人受实定法保护的权利受到行政机关的侵害时，才能请求法院对该行政行为进行审
22可以参见张尚鹭：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，437页。周虞：《行政诉讼的原告应包括非行政管理相对人》，载《人民司法》，1993年第3期。
23杨寅、吴楷林：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社2003年版，第158页。
24参见王学辉主编：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年版，196页。。7欢迎下载
查，必须标明行政行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或者普通法保护的权利或者权益。1970年，最高法院在一则案例中确立了双层结构标准，即原告的资格按照两项标准来确定，一是事实上的损害，二是受法律保护的利益范围。双层机构标准提出后，有人认为，任何人因行政行为而受到不利影响，就有起诉的资格。所谓不利影响就是宪法所要求的事实上的损害的标准。这个标准实际上就是单一的事实上的损害标准。根据这一标准,只要相对人的利益受到所指控的行政行为的不利影响,他就具备了原告资格。这样，竞争人、消费者、环境利益人、纳税人以及其他受到事实上损害的当事人均具备司法审查的原告资格。在当代美国“事实不利影响”标准被作了最大限度的扩张解释。
（3）德国的“权利侵害”标准。与其他国家相比，德国对行政诉讼原告资格的要求有很大的限制。“除非法律另有规定，原告只有在认为其自身权利被一个行政行为、拒绝行政行为或者不行为侵害时，方可提起诉讼。”德国学者一般抛开法律条文的约束，以“公权利”与“反射利益”的分野作为界定原告资格的标准。即起诉人是否具有原告资格取决于其是否具有公权利，如果其受到的损害仅仅只是反射利益，那么就不能提起行政诉讼。所谓“公权利”是指，人民基于法律行为或者保障其个人利益为目的而指定的强行性法规，可以援引该法规向国家为某种请求或者为某种行为的法律上的地位。公权利强调的是个人在公法上的法律地位。所谓反射利益，是指个人因公法法规而获得的事实上的利益，该个人不得单独对行政机关有所请求。公权利与反射利益的区别是随着社会发展不断发展变化的，这种变化和发展趋势总的来讲是逐步扩大公权利的范围，同时减少反射利益在诉讼法上对相对人提起行政诉讼的限制。
（4）日本的“法律上的利益”标准。日本对行政诉讼的原告资格采取法律上的利益标准。但是对于什么是法律上的利益，则存在不同的理解。主要有三种观点：第一，所谓法律上的利益，是指实定法所保护的利益，即诉的利益的有无是通过对实定法的宗旨和目的的解释来决定的。第二，所谓法律上的利益，是指值得保护的利益或者称之为裁判上值得保护的利益。即诉的利益的认定不应该由实定法的解释来决定，而应该根据客观的评价，即根据违法的行政处分使原告现实上受到或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有具有裁判上值得保护的实质利益来决定。第三，合法性保障说，该学说认为就恢复处分的合法性，承认具有利益的人的原告资格。但是这种学说仅有很少一部分人支持。在日本，值得保护的利益说具有比较强的说明力，但判例上一般采取法律上的保护利益。实践中法律上的保护利益正逐渐与法律上值得保护的利益说趋同。但是，值得保护的利益并没有就值得保护的利益给出判断的基准，在客观上原告资格只能委任给个别法官的裁量性判断。总体来说，在日本，随着学说和判例的发展，“法律上的利益”朝着法律上值得保护的利益方向发展，并在此基础上逐步拓宽原告资格。
3、原告资格的发展趋势
从英美法系关于司法审查原告资格的规定及其发展变化可以看出，普通法系原告资格标准是由窄到宽发展的，由传统的权利受到侵害标准向权利或者利益受到事实上的影响标准发展。大陆法系原告资格虽然与英美法系国家的规定有所差异，但是总体上顺应了行政诉讼原告资格不断放宽的历史趋势。各国行政诉讼原告资格的标准逐步趋向于一致，以尽可能扩展的事实上的利益为标准，是其典型表现。在标准的确定上表现出两个明显的特征，即标准25的不确定性和不同的诉讼类型中原告资格的标准有所区别。
根据对国外行政诉讼制度的考察，可以发现，在确定行政诉讼原告资格问题上，大致有三种做法：第一，受害人诉讼，即只有行政行为的直接处分对象，或者说只有权益受到行政行为侵害的人，才能提起行政诉讼。这种做法类似于“只有行政行为直接相对人才能提起行政诉讼”的看法。受害人诉讼往往是一个国家行政诉讼制度刚刚建立时所实施的，其特点
25参见王学辉主编：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年版，196页。。8欢迎下载
是适用于受案范围较小的行政诉讼制度，强调的是对受行政行为侵害的对象的权利补救。第二，利害关系人诉讼，即凡是受到行政行为影响的人，只要不服行政机关的行政行为，均可以提起行政诉讼。这种做法的特点是，既重视行政诉讼制度保护被管理者合法权利的作用，又强调行政诉讼制度监督行政机关依法行政的作用。这种做法必须是以行政诉讼的范围较大为背景。当今各国的普遍做法是，不管是直接行政相对人还是间接行政相对人，只要其对行政行为有足够的利益，就可成为行政诉讼原告。第三，公益诉讼，即举凡任何公民、法人或者其他组织，只要不服行政行为，而无论该行政行为是否涉及其自身利益，均有权提起行政诉讼，请求法院予以撤销。这种做法的特点在于高度重视行政诉讼的监督行政机关依法行政的作用，公民与行政机关对簿公堂几乎毫无限制。从这三种做法来看，在行政诉讼原告资格问题上，有着从严格限制到几乎没有限制的发展态势，使行政诉讼制度保护公民、法人和其26他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥。
二、《行政诉讼法》及其解释涉及到原告内容的法条归纳及说明
法条列举：
1、《行政诉讼法》第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
2、《行政诉讼法》第11条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
3、《行政诉讼法》第24条：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
4、《行政诉讼法》第41条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
5、《行政诉讼法》第70条，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。
6、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称解释）第1条第2款：公民法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……
(6)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
7、《解释》第11条：行政诉讼法第24条所规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。
8、《解释》第12条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
9、《解释》第13条：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。
10、《解释》第14条：合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原
26薛洁：《行政诉讼原告资格标准的建构与分析》，中国政法大学硕士论文，2005年。。9欢迎下载
告，由执行合伙企业事务的合伙人作为诉讼代表人；其它合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告……
11、《解释》第15条：联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以以自己的名义提起诉讼。
12、《解释》第16条：农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。
13、《解释》第17条：非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。
14、《解释》第18条：股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关做出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。
归纳分析：
以上法条,内容比较繁杂，涉及到提起诉讼的概括式规定,也涉及到受案范围对于提起诉讼条件的限制性规定；既有诉讼担当的内容，同时也涵盖了起诉主体合格的要求；既包含了起诉条件的规定，同时也有具体情形下起诉被允许的特别内容。虽然这都从不同的角度揭示了法律对于合格原告的要求，但是限定的条件相互交叉，这使得受案范围、起诉条件、原告资格并没有一个清晰的边界。笔者拟从提起诉讼的概括式规定、可以提起诉讼的特别规定、原告资格的转移和承受三个角度梳理现行法条，并在此基础上作一定的分析。
（一）
概括式规定
《行政诉讼法》第2条和《解释》第12条，是提起行政诉讼的概括式规定。
1、对于《行政诉讼法》第2条的解析。
“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定包含了如下信息：A、提起诉讼的主体是公民、法人或者其他组织；B、存在合法权益；C、起诉人享有合法权益；D、起诉人认为其合法权益受到具体行政行为的侵害。对于本条规定的理解，难点在于以下几个问题：
（1）何谓合法权益？
从理论上来说,合法权益既包括权利,也包括利益,前者称为法定的利益,而后者称为事实上的利益。合法权益的存在可以分为两类：一类是法律所明文规定的权利；另一类则是所谓的“推定权利”，即根据社会经济、政治和文化发展水平，依照法律的精神和逻辑推定出27来的权利。
本法条中的“合法权益”是否包括了推定的权利以及由此延伸出的利益，这个问题并不明确，而这种不明确的用语造成了实践中理解上的差异。
其次，“合法权益”中的“法”和“权益”应作如何理解？根据:“有权利则有救济”、“无救济则无权利”的法理精神,此处的法应当理解为宪法、民法、行政法及相关法律、法规,而且根据依法治国的精神,相对于行政机关,除了特殊情况之外,法院应当有最终裁决的权利。但是根据《行政诉讼法》第11条第1款所规定的受案范围明确表示出的意图,这里“合法”的外延是有限的,换言之,此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权,而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权，在受到行政机关具体行政行为侵害时是否可以提起诉讼一直存有争议。有学者认为，将民法28中的人身权和财产权直接运用于行政法学领域不甚妥当。
民法学的理论虽然有其参考价值，但缺乏直接适用的条件，行政法上应有一套独立的相对人或相关人的权利体系。也有学者认为，从广义上理解，所有的权利都可以归于人身权和财产权，因此，行政诉讼的受案范
272唐晔旎：《论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用》，载《行政法学研究》，2005年第2期。
参见张树义：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》中国政法大学出版社2000年，第82-85页。。10欢迎下载
围从广义上理解，并没有排除其他法律规定的权利，合法中的“法”应作广义的理解。
笔者认为，在我国现如今法律规定不完整的情况下，更宜对合法权益做一个比较宽泛的理解，不仅仅局限于法律所明文规定的权利，而应允许法官根据法律的精神判断起诉人是否具有享受某种利益的资格，对于提起诉讼的原告资格，不宜施加过多的限制，这更利于保护当事人的诉权。法不禁止即为公民的自由，法律不可能面面俱到的罗列公民的所有权利，法律原则、习惯法等所衍生的事实上的利益，同样值得保护，对于合法权益做弹性的理解更符合行政诉讼保护公民、法人或者其他组织权益的目的和宗旨。
（2）起诉人享有合法权益作为原告资格的构成因素之一，是否合理？
以起诉人享有合法权益作为原告资格的构成因素之一，这使得法官在原告资格审查时，需要查明这种权益是否真实归属于起诉人。然而原告资格需要解决的只是起诉人的主张是否可能处于法律保护或者调整的范围内，至于合法权益是否属于起诉人所有，该项内容是需要在审理过程中查明的事实，本身就是案件争议的一项焦点，将审理过程中的事实问题作为原告资格的限定，这种对原告资格的实质审查，混淆了不同诉讼阶段的审查内容，提高了原告资格的门槛，并不利于保护起诉人的诉权。
其次，由于起诉人必须是认为具体行政行为侵犯“其”合法权益的自然人或组织，字面解释的一个当然推论是：起诉人主张的乃其自己的权益，而非他人权益或大众权益。但是，法律上所允许的提起诉讼的主体，并不仅限于是合法权益的享有者本人，这主要体现在两个例外：第一个例外体现在有关原告资格转移的条款上。对于某些具有高度个人性质的合法权益，如姓名权、名誉权、荣誉权、人身健康权、著作权等，原告资格转移以后导致的结果就30是：起诉人主张的是他人的权益。
第二个例外体现在《若干解释》第15条上，该条规定，“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”显然，联营、合资、合作各方并非联营、合资、合作企业本身，并不享有受侵害企业本身的合法权益，但他们却可以起诉行政行为侵害合营企业的利益。此时其起诉资格的享有，突破了合法权益属于起诉人的限制，更多是源于其与被诉的行政行为达到了相当关联的程度。可见，以起诉人享有合法权益作为原告资格的一项构成因素，并不能涵盖所有的情况。
（3）对于“认为”的理解
从法条上理解，只要起诉人主观上认为其合法权益受到具体行政行为的侵害，就可以提起诉讼。“认为”具有很强的主观随意性，以此作为原告资格的条件之一，实际上使得原告资格形同虚设。因为此时提起诉讼具有很强的主观性，原告资格并没有起到任何限制和过滤的作用。
行政诉讼原告资格的着眼点是起诉人与被诉具体行政行为之间的关系，它从受害人权益受到行政行为侵害之时起便已客观存在，并不随人们主观认识上的有无而存废，它是随着法定事实的出现而产生的一种客观事实，它无法被任意剥夺。而该规定使得某人只要主观上认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就符合了原告资格，就有权向法院起诉。这一规定使原告资格纯粹成为了一个主观问题，这样做实质上取消了原告资格。有学者就认为，现行《行31政诉讼法》，实际上并未规定原告资格。
（4）是否要求具体行政行为与权益受损之间具有因果联系？
从法条的规定上看，并没有这一客观的要求，只要认为被诉具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以提起诉讼。这种行为与侵害结果之间的联系是纯主观性质的，并不具有因果联系所要求的不以意志为转移的客观性。
29302暂忘出处。
暂忘出处。
31马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善—《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书》「R].北京:中国政法大学出版社，2004.190.。
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但是根据《解释》第一条第二款第6项中受案范围的规定，却排除了对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这实际上从反面要求具体行政行为与合法权益之间具有客观的影响与被影响的关系。可以看出，《解释》中受案范围的规定对原告资格施加了限制。这种限制也反映出了对原告资格与受案范围的混淆。在实践中，法官在审查原告资格的时候，经常以行为没有对起诉人造成实际的影响或者起诉人的人身权、财产权等未受侵犯等受案范围的内容来否定起诉资格，这使得《行政诉讼法》第2条的规定事实上已被虚化。
2、对于《解释》第12条的理解
“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这条规定确立了“法律上的利害关系”的原告资格标准。
32对于“法律上的利害关系”应如何理解，主要存在以下几种观点：1、二要素说。
该观点认为法律上的利害关系主要包括两项内容：一是相对人或相关人有应受司法保护的利益。二是相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响(一般表现为某种利益的33损害)，并且这种影响到了相当因果关系程度。2、三要素说。
该观点认为利害关系应从三个层面理解：一是起诉人具有权益；二是必须是起诉人本人所特有的权益；三是起诉人的权34益受到行政行为的直接影响。3、四要素说。
该观点认为利害关系应当包括四个要件：一是客观上有一个行政相对人(广义的行政相对人,包括了对象人和相关人)；二是行政相对人的合法权益受到不利影响；三是行政相对人对受到不利影响的合法权益有所有权；四是具体行政行为与合法权益的不利影响有因果关系。
在上述各种学说中，“合法权益”和“因果关系”是被普遍认同的两个要素，可以认为这就是“利害关系”概念的核心要件。实务中争议的焦点也是在对这两个要件的认定上。
（1）对“合法权益”的理解
有学者认为，在一些法学文献中通常只是将权益分解为“权利+利益”或者认为权益是35“权利的效应，因享受权利而产生的利益”，但权益本身并不是一个元概念，严格地讲权益不是“法言法语”，而是一种不规范的用法，故在对“利害关系”基础的讨论中应首先予以摈弃。也有学者认为将合法权益解释为权利与利益两个方面，这在逻辑上并不成立。因为，如果被侵犯的利益不在行政诉讼法所保护的范围内，那么这种利益也就被排除在行政诉讼法规定的合法权益之外；如果被侵犯的利益是行政诉讼法所保护的利益，那么，这种具有“对抗他人性质”的利益就是权利。所以合法权益中不包含既为行政诉讼法所保护又不能称之为36权利的利益。
其次，需要探讨的一个问题是“合法权益”中的权益是否仅限于人身权、财产权？《行政诉讼法》第12条规定的受案范围排除了不涉及人身权、财产权的其他权益保护。但是《解释》第13条将相邻权、公平竞争权纳入了合法权益的范围，这使得合法权益的范围大小在理解上并不一致。对合法权益的界定标准不一，导致了“合法权益”概念的模糊。在原告资格限定逐渐放宽的趋势中，模糊的标准有其自身存在的价值，但是如果缺乏明确的评价要素，在没有判例制度的环境下，这也容易造成司法实践中相似的案件产生不同的认定结果，造成矛盾的判决。
32张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版,第81-89页。转引自唐晔旎：《论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用》，载《行政法学研究》，2005年第2期。
33参见高家伟:《论行政诉讼原告资格》,《法商研究》1997年第1期,第67页。转引自唐晔旎：《论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用》，载《行政法学研究》，2005年第2期。
34参见章剑生:《论行政诉讼中原告资格的认定及其相关问题》,《杭州大学学报》1998年第3期,第123-124页，转引自唐晔旎：《论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用》，载《行政法学研究》，2005年第2期。
35周臣孚：权力、权利和权益三者有何区别[J].邮政研究,1996,(6)，第47页。
36参见张旭勇:《“法律上利害关系”新表述》,《华东政法学院学报》2001年第6期。。12欢迎下载
有学者则更倾向于将以利益来替代合法权益。从相互关系看，利益是权利的落脚点，是权利的内容，没有利益内容的权利就难以发挥引导法律主体行为的杠杆作用。即权利是经法律所确认的利益，因此，权利与利益是一种被包含与包含的关系。由于立法的不完备和社会生活的发展，尚有些正当的利益不属于权利的范畴，因此人们请求法律救济的将不仅仅是权利而应是利益。这种观点更多是在综合各国原告资格条件的规定和发展趋势的基础上，对原告资格所作的一种放宽处理。
笔者认为，合法权益这种提法本身具有较大的模糊性，以权利和利益的组合来界定合法权益，这种整合的方式在实践中容易产生理解上的分歧。首先，合法权益中的“合法”究竟是指符合法律的明文规定还是符合法律的精神和原则，这并不明确。其次，合法权益中的“权益”究竟是仅指人身权、财产权，还是涉及到其他为法律所保护的权利，这个范围仍然很模糊。再者，权利与利益之间存在着包含关系，权利是经法律所确定的利益，而利益还包括未被法律保护同时也未被禁止的事实上的利益，如果以两者并列的方式界定合法权益，那么合法权益实际上指的仅仅只是利益的内容，且包括了法律确定和没有确定的利益两个方面，这容易造成实际操作中理解上的混乱。笔者更倾向于将利害关系的基础界定为利益，且认为这种利益应该是根据法律的原则和精神可以推断出来的，是有可能处于被保护或者调整范围的。现如今我国法律规定并不完善，如果仅仅狭隘地保护法律所明确规定的权利，这势必对起诉造成较大的限制，并不利于保护起诉人的合法权益。
（2）对因果联系的理解
因果关系表明了被诉行为同利益受影响之间的关联，是利益受到的影响可以追溯到被诉行为的重要依据。利益受到影响存在着诸多不确定的可能，因此，司法裁量的空间更为广阔，但也并非无限，关键问题是如何理解和审查“因果关系”。
因果关系意味着被诉具体行政行为对合法权益的影响具有实际和相当的可能性。而“实际和相当可能性”的反面，可以理解为，尽管被诉行为作出，但起诉人的权益通常情形下并不会因此受到影响，也就不存在因果关系。但是以这种方式对于因果关系进行解释，并不能解决所有的问题，因为这本身就出现了一些需要进一步解释的不确定概念。如“相当可能性”、“可能性极小”、“不确定”等。因果联系的判断不可能确定一个固定的标准，其较大程度上38依赖于法官的素质。
对于行政行为实际是否侵犯了行政相对人或相关人的合法权益，只有人民法院通过审理后才能最后确认，即人民法院在审查起诉人有无原告资格时，只能是形式上的审查，只要起诉人能在形式上证明被诉具体行政行为与其合法权益受到侵害具有可能的因果关系，人民法院即认为其有原告资格。至于被诉具体行政行为是否合法及与合法权益受到侵害有无事实上的因果关系等实质问题，须待审理后才能认定。因此，因果联系并不仅仅局限于事实上的联系，而仅仅表示利益受影响与被诉行为之间关联的可能。对于因果关系要求的降低，这是原告资格放宽后的必然要求。
（3）第12条规定是提高了原告资格的标准还是降低了原告资格的门槛？
要做出是进步还是提高了门槛的判断，关键在于参照的标准是什么。有学者认为最高39法院用法律上的利害关系标准来界定原告资格是一种进步。
《解释》第12条所言的法律上的利害关系标准几乎同行政诉讼第三人的标准重合，这等于说，所有可以作为第三人参加行政诉讼的人原则上皆可以具有原告资格，因此，同“行政管理相对人”的标准相比，“法律上的利害关系”标准显然降低了对原告资格的限制条件。
其次，同“人身权、财产权”乃至“人身权、财产权以及其他宪法权利和民事权利”
373参见马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善—《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社，2004年版第190页。
3暂忘出处。
3甘文：《行政诉讼法司法解释之评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第63页。。13欢迎下载
这样的标准相比较，“法律上的利害关系”的标准降低了对原告资格的限制条件，原告只要提出在法律上可以或者应该可以主张的直接利益，不管其是行政法、还是宪法、或者是民法上的利益，也不管该利益是否已经被法律规范界定为具有明确称谓的某种权利，起诉人都可以拥有原告资格。起诉人通过司法途径所期望得到的保护不仅可以是权益中的权字，还可以是益字，甚至纯粹只是一种法律上的期望：起诉人在行政诉讼中不仅可以主张公权力，同样40可以主张私权利。
实践证明，在起诉人请求法院保护一些人身权、财产权所不能涵盖的权利类型，或者说，这些请求保护的权利尚未被立法者纳入法定权利类型的情况下，起诉人的请求要么被法院驳回，要么会使法院陷入对这些新型权利很难“冠名”“定型”的过程，只有一种新权利可以被顺利创设，法院才能认定起诉人的原告资格并受理案件，此种模式很大程度上不利于对社会公众诉权的保障。在此意义上，利害关系标准是一种进步。
如果同“认为侵犯了合法权益”作为标准相比较，“法律上的利害关系”显得不够开放。虽然“解释”第12条对于起诉的要求，采取的是“不服”标准，即当事人不服就可以提起诉讼，但是法律上的利害关系的限定事实上大大缩小了起诉人的范围。法律上的利害关系可以划分为主观利害和客观利害两种类型。“认为侵犯了合法权益”只是一种起诉人主观认定的法律利害关系。《解释》12条所言的法律上的利害关系，更多是一种由法院加以具体认定的客观利害关系。前者的认定权在起诉人，而后者在法院。行政诉讼法第2条规定，只要认为侵犯其合法权益即可起诉，并无“法律上的利害关系”的限制条件，第12条等于是限制了起诉权。
（4）是“法律上保护的利害关系”还是“法律上应该保护的利害关系”？
这个问题是对于“法律上的利害关系”整体内涵的剖析。“法律上保护的利害关系”应当是实证法(包括实体法和程序法)明确予以保护的利益；而“法律上值得保护的利害关系”则更多是指起诉人通过诉讼可以期望得到保护的利益，而不仅是实证法明确规定的。
起诉人所主张的、希望得到司法保护的利益为某一法律规范所明确保护，则该起诉人当然地具有原告资格。然而，如果这一利益在实证法的规定是模糊甚至缺省的，那么起诉人就不具备这方面的资格吗？答案是否定的。因为：1、起诉人据以起诉的利益是否应该得到实证法的保护本身就是诉的内容，是诉讼双方争议的焦点，应由法院通过审判活动来加以判明的。起诉人的利益是否能够得到法律保护是与其胜诉权相关的问题，如果因为起诉人胜诉权的不确定性来否定其启动司法保护程序的原告资格，无异于在司法审查前就剥夺起诉人请求审查的权利，诉讼程序将被形式上的原告资格审查程序所架空，这是与法治原则背道而驰的。2、《行政诉讼法》第2条主张起诉人主观标准，即原告资格的有无判断权在原告，而“法律上保护的利害关系”属于客观标准，认定权在法院，容易不恰当地限制或缩小原告的范围。法律上的利害关系不应当狭义地理解为实证法所明确保护的利益,而应当理解为起诉人通过诉讼可以期望得到保护的利益。因此，法律上的利害关系不应当狭义的理解为实证法所明确保护的利益，而应当理解为起诉人可以通过期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。
（5）
对“法律上”这一定语去留的讨论
如上所述的对“法律上”的不同理解，易造成司法实践中操作标准的模糊。以“法律上”来限定利害关系，其初衷是为了限制原告的范围，防止滥诉，节约司法资源，认为对利害关系的范围不加以限定，这不利于行政管理的效率与稳定。但是有学者认为很少有人纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审，同时，这种限定的方式与行政诉讼的自身规律及其发展趋势不符，其主张在原告资格制度中确立“利益”标准以取代之，并认为利益的范围既包括直接利益也包括间接利益，既包括现实利益也包括可能的利益，既包括物质的利益也41包括精神的利益，但是不应该包含非切身利益，因为其缺乏原告资格所要求的关联度。
4041暂忘出处。
蔡金荣、胡小双：《略评法律上的利害关系——兼论行政诉讼原告资格制度的重构》，载《金陵科技学院。
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（二）
可提起诉讼的特别规定
《解释》第13条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权；（二）与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议程序中被追加为第三人；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上的利害关系。”第二项和第四项的规定中都含有“法律上利害关系”的字眼，再进行解析不免与之前内容重复，因此，笔者拟重点分析第一项和第三项的内容。
1、对于“涉及其相邻权与公平竞争权”的理解
在解读此规定时，需要注意到一个并不醒目的字眼“其”，这实际上暗示了一条信息，即相邻权、公平竞争权被起诉人所享有。不享有相邻权、公平竞争权，不属于13条规定的特定起诉内容。这条规定揭示了被诉行政行为与起诉人之间是通过“权利”来实现联结的，不享有规定的具体权利，也就不享有起诉的资格，而不论其与被诉行政行为达到何种关联的程度。本条规定并没有采取由起诉人判断是否可以提起行政诉讼的“认为”标准，也就是说起诉资格的判断是交给法院来审查的，从诉讼过程的角度观察，是否享有相邻权、公平竞争42权，这是法院在后续审理过程中需要查明的事实，是起诉人胜诉权的一个组成部分，将事实审的内容作为审查起诉资格的条件，这有本末倒置之嫌。
其次，应该注意到一个问题，本规定中的相邻权、公平竞争权实际上并不是严格意义上的人身权、财产权，其更多具有着平等权、自由权等其他权利属性，在和受案范围规定存在部分不一致的情况下仍旧赋予起诉人起诉的资格，这是否意味着利害关系并不仅仅局限于行政诉讼法所特定的人身权、财产权范围？或者说此处的人身权、财产权应当作广义的理解，只要与人身或者财产有关，都是被行政诉讼法所承认的保护对象？这个问题有学者提及，但43是笔者没有找到对其正面的回应。
此外，有必要探讨的一个问题，即相邻权、公平竞争权是否包含了获得这种权利的资格，或者说是否包含了权利所延伸出来的利益？本条要求的不是相邻权、公平竞争权这种实在的权利受损，而仅仅只是要求“涉及”。从字面上讲，“涉及”对于联系的程度要求较低，可以等同于有关或者沾边，如果公平竞争权包含了获得权利的资格，那么对于努力争取竞争主体地位但是尚未获得资格的人而言，其无疑可以在行政行为与其权利资格沾边时提起诉讼，此时法律上的利害关系更多是通过“利益”来实现联结的；如果公平竞争权不包括这种获得主体地位的机会，而仅仅是已经具备资格者的一种既得利益保护，这对于争取资格但是尚未获得资格者而言，无疑堵塞了其寻求司法保护的道路，并不符合行政诉讼法的宗旨和目的。且从原告资格的角度来看，争取资格但是未获得资格者与被诉行政行为已达到了相关的程度，这实际上已经具有了起诉的足够利益。详见附件对于海龙王案件的描述。
2、对于“要求主管机关依法追究加害人责任”的理解。
本条规定，包含了一个前提，即主管机关没有依法追究加害人的责任，因此，产生了行政诉讼的争端。从字面上看，此条规定对于要求主管机关追究加害人责任的起诉主体，并没有局限在受害人本人，但是“加害人”是相对于被害人及其关系密切者而言的，并不是对于任何主体，侵害他人者都是加害人，加害人只是针对具体的受害对象以及与受害对象具有相当亲近关系而言，因此，笔者认为，不能无限制拓展此条规定，起诉的主体应当仅仅局限在受害对象，以及因主管机关不依法行使职责而遭受情感利益或者是经济利益减损的人。情感利益或者经济利益遭受减损的人起诉主管机关的行政行为，这种利害关系更多是一种间接的利害关系。
学报》，2005年12月第4期。
42起诉人具有合法权利，并且权利受损与被诉行政行为具有因果联系，这是胜诉的充分条件，也是在立案之后的审理过程中法院需要明确的主要事实。
43同注释29。。15欢迎下载
（三）原告资格的转移和承受
《行政诉讼法》第24条：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
《解释》第11条：行政诉讼法第24条所规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。
《解释》第15条：联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以以自己的名义提起诉讼。
以上是现行法条对于原告资格转移的规定，其中分别涉及到了公民死亡、被限制人身自由、法人终止、联营企业提起诉讼等情形。
1、公民死亡时原告资格的转移
根据《行政诉讼法》第24条以及《解释》第11的规定，提起诉讼的公民死亡时，其近亲属可以提起诉讼。公民死亡时，能够提起诉讼的仅仅是其近亲属；且近亲属仅限于具有扶养、赡养关系的亲属；
44需要探讨的问题是，近亲属提起诉讼，保护的是原始原告的合法权益，还是保护承继原告的合法权益？一般认为，行政诉讼原告资格转移制度的设计实际上保护的是综合权利，既保护原告享有合法权益，同时也保护承继原告的合法权益。正是因为原始原告和承继原告都享有合法权益，并且都存在该合法权益受行政行为侵害的法律事实，所以法律规定该项制45度以切实保障二者的合法权益，避免出现合法权益得不到法律救济的情况。
2、公民被限制人身自由时原告资格的转移
《解释》第11条规定“公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。”
根据此规定，公民被限制人身自由时，近亲属可以提起提起诉讼，但是提起诉讼必须得到公民口头或者书面的委托，并且以该公民的名义提起，如果没有得到委托，那么近亲属并不能够承继其原告资格。该规定设计的初衷是为了监督行政机关的不作为，期待通过司法审查督促行政机关尽快履行保护公民人身权、财产权的法定职责。但是明显可以看出，该规定对于提起诉讼的条件要求较为苛刻，并不能够很好的实现其初衷。
3、联营企业提起诉讼的资格分析
《解释》第15条规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的，均可以以自己的名义提起诉讼。”显然，联营、合资、合作各方并非联营、合资、合作企业本身，并不享有受侵害企业本身的合法权益，但他们却可以提起诉讼。此时原告资格的转移，扩展了利害关系的内涵，更多体现出权益与被诉行政行为的间接因果关系。
4445对于原始原告与承继原告的区分，参见刘巍：《行政诉讼原告资格转移与承受问题探析》。
参见方世荣、梁洪霞：《论行政诉讼中公民死亡后的原告资格转移问题》，载《法律科学》，2004年第3期。。16欢迎下载
规定的欠缺：
（一）规则缺陷
1、通过对《行政诉讼法》及《解释》中有关原告规定的整体梳理，可以发现对于原告资格的规定存在着不同的标准，同时，也存在着许多不当的限定。整体上并没有一个清晰完整的定义，这导致了起诉条件、原告资格、受案范围在理解上的混淆和在实践中的偏差。
2、规则之间对于原告资格的规定存在着矛盾。《行政诉讼法》第2条规定的原告资格的认定在于个人主观的判断，即“认为”合法权益受到侵害就可以提起诉讼，而《解释》第12条，虽然也规定了“不服”可以提起诉讼，但是却增加了“法律上利害关系”的限定，而对这种利害关系有无的判断却是交由法院进行审查，这使得原告资格的认定主体在诉讼法与解释之间截然不同。
3、在享有原告资格的主体上，规定为公民、法人或者其他组织，这并不周延。公民是与国籍相联系的一个概念，其本身并没有包括外国公民或者无国籍人，这容易引起歧义。
4、忽略了原告资格本身的属性，原告资格着眼于起诉人与被诉具体行政行为之间的关系，它在受害人权益受到行政行为侵害之时起便已客观存在，并不随人们主观认识上的有无而存废，它是随着法定事实的出现而产生的一种客观事实，它无法被任意剥夺。而《行政诉讼法》第2条的规定使得某人只要主观上认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就符合了原告资格，就有权向法院起诉。这一规定使原告资格纯粹成为了一个主观问题，这样做实质上46取消了原告资格。有学者就认为，现行《行政诉讼法》，实际上并未规定原告资格。
5、在原告资格的内涵上，将享有合法权益作为原告资格的要素之一，混淆了不同诉讼阶段的审查内容。是否享有合法权益是起诉人胜诉的要求之一，是需要在法院审理过程中查明的事实，以事实审代替法律审，有本末倒置的嫌疑。此外，以胜诉需要具备的条件来作为原告提起诉讼的资格判断内容，这对于起诉人的诉权也构成了不当的限制。
6、行政诉讼的受案范围仅仅肯定了法院受理有关人身权和财产权内容的行政争议案件，未明确人身权、财产权是采广义还是狭义的理解，这使得在原告资格的理解上，“合法”究竟是合什么法，权益究竟是仅仅包含人身、财产权还是包括其他可争辩的权利内容充满了争议。也造成了实践中法官时常以受案范围的规定来否定起诉人提起诉讼的资格，造成了受案范围与原告资格的混淆与纠结。
477、要求原告起诉时必须提供事实依据，“是一个重大的立法失误”。
事实上，在法院审理行政诉讼案件之前，要求法院对具体行政行为和起诉人之间的利害关系作出判断是很困难的，诉讼尚未开始，即要求原告提供其合法权利受到行政机关具体行政行为侵害的事实依据，这是很荒谬的。
8、原告资格的承继主体，仅局限在具有扶养或者赡养义务的近亲属范围内，排除了与死亡公民有直接利害关系但又不是近亲属的其他法律主体提起诉讼，这并不利于保护利害关系人的合法权益。
9、在公民人身自由被限制时，规定利害关系人提起诉讼需要获得口头或者书面的委托，并且只能以该公民的名义提起诉讼，此要求过于严格。在一些特殊情况，如公民因失踪或者被非法禁锢而无法作出委托时，近亲属并不能够提起行政诉讼，这不利于督促主管机关尽快履行保护公民人身权、财产权的法定职责。
46马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善—《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社，2004年版，第190页。
4参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第64页。。17欢迎下载
（二）规范缺失
1、缺乏对于原告资格的明确定义。原告资格界定的缺失使得原告资格更多成为学理上争论的一个概念，在实践中长期被受案范围或者起诉条件所替代。
2、缺乏对于公益诉讼的规定。现如今，政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张，行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时,行政乱作为、不作为或不当作48为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。
建立行政公益诉讼制度的必要性已为学界所广泛认识。
司法实践中认定的困难：
近年来，司法实践中出现了一些新型案例，简列几起如下：
1、市民认为规划机关的许可行为“损害了自己的优美环境享受权”或“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，是否有资格向法院提起行政诉讼？2001年10月，东南大学教师施建辉、顾大松，认为南京市紫金山上建成的观景台“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，将南京市规划局告上法庭。尽管两位起诉人未在诉状中明确提出该诉讼理由，但一则网络新闻报道指出他们有此认识。而且，他们以自己购买了中山陵园风景区优惠49年票为由，表明自己与被诉行政行为形成了法律上利害关系。
2、普通公民向地方国税局举报某企业偷税行为，国税局置之不理。该公民是否有权对国税局提出行政诉讼？
3、夫妻一方死亡，死者与前妻所生子女以及死者母亲，是否可以认为婚姻登记机关为死者同第二任妻子办理婚姻登记的行为违反法定程序，侵害了他们的继承权，而提起行政诉讼？“郑松菊、胡奕飞诉浙江省乐清市民政局婚姻登记案”。案情大致如下：胡加招与张明娣第一次亲自到民政局申请办理结婚证时，未带齐法定的证明文件（胡加招的离婚证以及双方的婚检证明）。次日，胡加招的堂兄携离婚证前往民政局代办了胡加招与张明娣的结婚证，婚检证明仍未办理。不久，胡加招死亡，张明娣与死者家属发生遗产继承纠纷，张明娣提起民事诉讼。民事诉讼尚未审结，死者的母亲以及与前妻所生之子向另一法院提起行政诉讼，50认为民政局的行为违反了法定程序，请求法院撤销已经颁发的结婚证。
以上案件，具有一定的典型意义。在原告资格缺失、公益诉讼背景缺乏的情况下，“法律上的利害关系”标准在实践中往往很难把握。
三、制度构建
现行《行政诉讼法》及其《解释》对于原告资格的规定存在着不同的标准，“合法权益”标准过于主观化，将原告资格的判断交给个人认定，这实际上忽略了原告资格的本质特点，即起诉人与被诉行政行为之间相当程度的关联。“法律上利害关系”标准虽然揭示了原告资格对关联度的要求，但是其缺乏立法上的明确解释，在实践中造成了比较大的分歧。
对于行政诉讼法原告资格部分的制度设计存在两条可行的路径：一是重新构建新的原告资格认定标准，减少在起诉门槛上的限制，从而解决实践中原告资格认定的困难；二是明确解释何为“法律上的利害关系”，从而尽可能地明晰利害关系的认定要素。
484参加张晓玲：《行政公益诉讼原告资格探讨》，载《法学评论》，2005年第6期。
参见王清军：《环境行政诉讼原告资格的再认识》，载于《当代法学》2002年第5期。
5参见http://www.acla.org.cn，中国律师网。。18欢迎下载
（一）主体上的要求
1、一般的主体
从现行法律规定看，对于提起诉讼的主体，一般都是规定为公民、法人或者其他组织。但是诚如有学者所指出的那样，公民是与国籍相联系的概念，其并不包括外国人和无国籍人，51使用公民的概念容易引起不必要的歧义。
笔者认为，对于提起诉讼的一般主体，可以设定为自然人、法人或者其他组织。
2、行政机关能否提起行政诉讼？
对于此问题，展开如下：①
反对者认为，《行政诉讼法》的立法精神是保障人民的行政救济权，因此《行政诉讼法》是一部“民告官”之法，如果允许国家机关为原告，把行政机关之间的争议也纳入诉讼范围，岂不成了“官告官”，这势必冲淡行政诉讼立法的意义。赞成者则认为国家机关确实是官，但是其提起行政诉讼的情形，均是从其自身“私”权益出发，非代表国家依法行使共公权力，与官、职并无关系。②
反对者认为如果发生国家机关为行政管理相对人并认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，仍然应当通过非司法程序，如行政首长干预来解决。赞成者则认为这种观点是落伍的表现，公民个人与法人权利受侵犯提起诉讼就正常，国家机关遇此事就显得有失身份，避免家丑外扬，这实际上仍然是封建社会“官贵民轻”思想在特殊条件下的反映，且国家机关因“私”益由行政首长干预解决，不仅于法无据，还为行政首长干预执法活动打开方便之门。③
反对者认为我国现行法律法规均未规定行政机关可以作为原告。但是没有先例和能不能为被告是性质不同的两个问题，赞成者认为这不能作为可不可以为原告的依据。④
反对者认为国家机关成为行政管理相对人是内部行政行为，不属于受案范围，但是赞成者则认为这种观点把内部行政行为作了无限延伸。并进一步的设计了具体的诉讼范围，排除了具有隶属关系的上级对下级机关的行52政行为以及国家机关之间的执法争议。
笔者认为，赞成的观点不无道理，但是在现行体制框架下，行政机关之间的争议更适宜在行政的框架下解决。我国法院系统本身在实际运作中并不独立，其很大程度上还没有完全摆脱行政的干预，将行政机关之间的争议纳入到诉讼的范围，并不见得法院就能够中立、准确的判定是非，且行政的内容具有着较强的政治色彩，机关之间的争议解决可能牵涉及政策性因素的考虑，由法院来解决未必合适。把行政机关之间的争议纳入诉讼范围，会冲淡行政诉讼立法的意义。在修改建议稿中，也没有一个版本对此作出了明确的规定，笔者觉得这个问题有待斟酌。
3、对于公益诉讼的原告资格
对于行政公益诉讼的必要性和可行性，学界认识较为充分，但是对于建立何种行政公益诉讼的模式，主要形成了三种观点：①
提起公益诉讼的主体只能是检察机关，即建立行政53公诉制度。
个人或者组织要主张对公共利益的保护时，需要先向检察机关提出，再由检察院向法院起诉。持这种观点的学者认为，检察机关作为公共利益的代表，与公益诉讼之公共利益的基点相吻合，而且在行政诉讼中确立检察机关的起诉权与设定检察机关的公诉地位的宗旨是一致的。而且由检察机关对这些公诉案件先行审查，不仅体现了司法权对行政权的监督和制约，还可以降低滥诉的几率、减少法院的诉累。但是也有学者对此观点持保留态度,认为不要赋予检察机关行政诉权为妥，因为在这种情况下，检察机关是以原告的身份还是以法律监督机关的身份提起行政诉讼呢？无论哪种身份，对促进行政诉讼的发展并无益处。检54察机关应尽可能地为私人提起行政诉讼提供各种有益的帮助。
②第二种观点则主张，只
51参见马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善—《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社，2004年版，第190页。
52易晓钟：《论国家机关可以作为行政诉讼原告》，载《现代法学》，1991年第6期。
53参见熊菁华、刘克强：《论我国行政诉讼检察监督的加强与完善》，载《行政法学研究》，1997年第4期。
54参见黄学贤：《行政诉讼原告资格若干问题探讨》，载《法学》2006年第8期。。19欢迎下载
赋予个人或者组织的诉讼资格，相当于直接建立我国的民众诉讼制度。
持这种观点的学者认为，行政公诉的设计有违法理。这实际上是在法院进行司法审查前，检察机关变相地行使了司法权，代替法官决定原告有无诉讼资格，这样很可能会因检察机关的不作为或者以自身价值判断为出发点而剥夺一定原告的起诉资格，从而妨碍对公共利益的保护。③
第三种观点是两种制度并存。
笔者更赞同第三种观点，认为行政公益诉讼采取检察机关提起诉讼为主、民众诉讼为辅的方式更为合理。检察机关是我国的监督机关，主要由其对行政机关侵犯公共利益的行为进行监督，符合检察机关的法定职责，也有利于实现对公共利益的保护。其他自然人、法人或者其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当先申请人民检察院提起公益诉讼，只有检察院在规定时间内不提起诉讼的，自然人、法人或者其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。
4、原告资格转移的承继主体
现行法律对于原告资格转移作了十分狭窄的规定，不仅仅体现在承继主体的范围方面，也体现在起诉名义和其他要求上。现行法律仅仅规定了公民死亡和人身自由被限制两种情况下的资格转移，且要求在人身自由被限制时，近亲属需要获得该公民的委托，并以其名义提起诉讼。当公民在短期内下落不明时，承继主体很难获得其委托，如果没有委托就没有提起诉讼的资格，那么这并不利于保护原始原告的权益，也不利益督促主管机关依法履行其职责。因此，笔者认为，对于原告资格转移的前提，应该增加短期内下落不明的内容，且承继主体可以以自己的名义提起诉讼，并不需要特别的委托。对于承继主体的范围，笔者认为近亲属的范围偏窄，可以考虑拓展到具有赡养关系的非亲属，以及具有直接经济利益关系的其他公民。
（二）原告资格所要求的关联应当达到何种程度？
对于原告资格制度的构建，最关键的因素，在于如何把握起诉人与被诉行政行为之间的关联。
1、是否应该区分私益诉讼和公益诉讼的原告资格？
笔者认为，行政诉讼原告资格解决的是由什么人提起诉讼是合适的，即起诉人正当与否的问题。设置原告资格的目的本身就是为了对进入诉讼的主体进行过滤，防止没有关联的主体滥诉。在私益诉讼中，行政行为影响的范围能够被确定，如果允许此范围之外的人提起诉讼，那么无异于承认他人可以通过诉讼的途径启动法院审查与自己无关的行政行为合法与否，这种越俎代庖的行为实际上阻碍了真正与行政行为相关联的主体的意志自由，事实上擅自处理了他人的合法利益，因此，不应该过分的延展私益诉讼中原告资格的范围。而公益诉讼，由于涉及到国家或者公共的利益，这种受影响范围的大小事实上处于不确定的状态，因此，起诉者可能是潜在的关联者，在这种情况下，原告资格就需要更为广泛的向可能受影响者开放，以此来维护公共利益和起诉者的合法权益。因此，笔者认为，区分私益诉讼和公益诉讼的原告资格是必要的。在具体制度设计上，可以采取将公益诉讼作为私益诉讼原告资格的例外规定。
2、私益诉讼中，起诉人与被诉行政行为之间的“关联”发生的基础是权利、权益、还是利益？
权利以利益为立足点，其本身是利益的一种载体。权利是法律对某些利益所作的一种抽象概括和承认，其本身并不具有实质的内容，侵犯权利所触及的根本是利益的减损。
56权益是“权利的效应，是因享受权利而产生的利益”，但权益本身并不是一个元概念，严格地讲权益不是“法言法语”，而是一种不规范的用法。基于权利而产生的利益，这种利
555655参见郑春燕：《论民众诉讼》，载《法学》，2001年第4期。
周臣孚：权力、权利和权益三者有何区别[J].邮政研究,1996,(6)，第47页。。20欢迎下载
益的范围实际上受到了权利的限定。对于法律没有明确为权利，但是从法律精神和原则可以推定出来的值得保护的利益从严格意义上说并不是权益。而根据法不禁止即为公民的自由这一宪政原理，法律事实上承认了由法律可以推论出来的利益，对于这种利益受到不利影响时，也就产生了诉讼请求的依据。根据布莱克本大辞典的解释：“原告资格，又称起诉资格，是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益。”笔者赞成这种观点，并认为起诉人与被诉行政行为之间“关联”发生的基础是利益，既包括法律条文所明确规定的利益，也包括了根据法律原则或者法律精神可以推论出来的值得保护的利益。
3、私益诉讼中“关联”达到何种程度才具有原告资格？
笔者认为，要解决这种关联的程度，首先需要明确的一个内容，即原告资格仅仅只是对起诉人是否能够提起诉讼的判断，只要可能具有因果联系，那么就应该赋予其原告资格，至于实际上是否具有因果联系，那是法庭审理过程中需要查明的事实，不应该混淆不同阶段的审判内容，以事实审代替形式上的审查，这会造成对起诉人诉权的不当限制。
对于起诉人与被诉行政行为之间的因果联系，究竟是直接因果联系还是间接因果联系，笔者认为，应当都包括在内。对原告资格的审查，不应当过多的注重事实因素，而应当定位于形式上的简要审查，即只要因果联系可能发生，那么就应该赋予其原告资格；这既是对诉权的保护，同时，也是对不同阶段审理内容的明确。
4、公益诉讼原告资格的标准
在公益诉讼中，被诉行政行为影响的范围处于不确定的开放状态，其与个人的关联程度也更难把握和判断，笔者认为，为了更好地保护公共的利益，更适宜采取主观认定的标准，只要检察机关认为被诉行政行为侵犯了国家或者公共利益，其就可以提起行政诉讼。自然人、法人或者其他组织认为被诉行政行为侵犯了国家或者公共利益，就可以向检察机关提出申请，在检察机关怠于行使监督权力时，也就可以以自己的名义提起诉讼。
附：中大版本修改建议稿关于原告资格规定的部分：
第24条：方案一：个人或者组织提起行政诉讼，应当同被诉的行政行为有法律上的利益。前款所称法律上的利益，是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的实质的利益。
方案二：个人或组织提起行政诉讼，应当同被诉的行政行为有法律上的利害关系。前款所称的法律上的利害关系，系指由于该行政行为而使个人或组织的权益受到侵害或实际影响。受到行政行为侵害或影响的权益是合法的或者可争辩的属于法律规定和保护的范围之内，且该权益与行政行为之间存在明确的或可能的因果关系。
第25条：有权提起诉讼的公民死亡，被限制人身自由或因其他原因无法提起诉讼的，其任一近亲属可以以自己的名义提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以以自己的名义提起诉讼。
近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属或非亲属。
第26条：人民检察院认为行政机关的行政行为侵害其国家利益或公共利益的，可以提起公益行政诉讼。
个人或组织认为行政机关的行政行为侵害国家利益或公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼，也可以以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。。21欢迎下载
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